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2025年03月14日
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編者按：
上期城市化雜志智慧欄目刊發(fā)了李兵第司長《我國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃：制度構(gòu)建與政策思考》（上），引發(fā)了讀者的強烈反響。本期，我們繼續(xù)刊發(fā)《我國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃：制度構(gòu)建與政策思考》（下），以饗讀者。
城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃要不斷推進國家規(guī)劃體制的深層次改革
1、堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃的科學認知
由于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃尚在探索，也反映了一些急需重視解決的問題或是苗頭性的傾向。一是缺乏城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃的科學指引，只唯上，主觀盲目的調(diào)整農(nóng)村居民點，缺乏對農(nóng)村生活的基本了解和對農(nóng)民群眾的尊重。個別地方甚至規(guī)定農(nóng)村居民點必須調(diào)整的規(guī)模底限，如人口規(guī)模小于50人的自然村一律搬遷。二是缺乏科學求實的精神，陷入自然主義的規(guī)劃指引，不動腦子，不做研究，簡單地服從以前的規(guī)劃，缺乏對農(nóng)村居民點布局狀況的深入分析，提不出農(nóng)村居民點今后發(fā)展變化的特殊規(guī)律，以及適時調(diào)整的引導(dǎo)建議。三是為了城鎮(zhèn)發(fā)展建設(shè)用地指標，偏執(zhí)地調(diào)整農(nóng)村居民點，隨意加大農(nóng)村居民點建設(shè)密度，個別規(guī)劃師職業(yè)道德缺失，規(guī)劃工作理念與方向上出現(xiàn)重大偏差 。對這些問題或苗頭傾向必須及時糾正。
城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃要正確的全面的認識和把握當前的城鄉(xiāng)關(guān)系（前已述及）。這是科學編制城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃的認識基礎(chǔ)。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃是一個多目標層的規(guī)劃。制定規(guī)劃不但要落實城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的要求，更要把握城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的方向（城市支持農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)）；不但要關(guān)注發(fā)展目標的設(shè)定，更要關(guān)注發(fā)展過程中的政策設(shè)計；不但要看改革成果分配的公平性，更要關(guān)注生產(chǎn)條件和發(fā)展環(huán)境的公平性。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃更多的是關(guān)注城鄉(xiāng)發(fā)展利益的協(xié)調(diào)機制，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的基本政策，落實城鄉(xiāng)互利發(fā)展的重大項目，破解城鄉(xiāng)發(fā)展資源環(huán)境的相互制約，努力促進城鄉(xiāng)之間協(xié)調(diào)友好的發(fā)展。
城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃要把握基本方向。根據(jù)當前國家城鄉(xiāng)統(tǒng)籌部署，各地組織編制城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃是順應(yīng)形勢發(fā)展要求而為而謀的重要工作。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃的基礎(chǔ)法律依據(jù)依然是城鄉(xiāng)規(guī)劃法，城鄉(xiāng)規(guī)劃法確定的“先規(guī)劃后建設(shè)”，無規(guī)劃不能建設(shè)的基本原則依然適用。公共領(lǐng)域的公共投資是保證發(fā)展條件和發(fā)展環(huán)境基本公平的重要手段，針對城鄉(xiāng)差距擴大的新成因（農(nóng)村主要資源要素價值流失），加強城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃對公共財政投資的科學引導(dǎo)，加強對重點小城鎮(zhèn)、中心村發(fā)展的規(guī)劃指引，實現(xiàn)以規(guī)劃促進城鄉(xiāng)資源要素的合理配置，以市場力量實現(xiàn)城鄉(xiāng)資源要素的公平競爭，應(yīng)是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃必須把握的基本方向。
2、探索統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制方法與基本內(nèi)容
城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃要實現(xiàn)全覆蓋。全覆蓋的對象主要指四個層面，即對行政地域的全覆蓋、城鄉(xiāng)主要領(lǐng)域（部門規(guī)劃）的全覆蓋、城鄉(xiāng)發(fā)展要素的全覆蓋、政府統(tǒng)籌城鄉(xiāng)職能的全覆蓋，最終逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)的分類、分區(qū)、分層、分步規(guī)劃的全面統(tǒng)籌。規(guī)劃全覆蓋的目標要針對解決城鎮(zhèn)化發(fā)展進程中的區(qū)域、城鄉(xiāng)、經(jīng)濟與社會發(fā)展的三個不平衡，實現(xiàn)在城鄉(xiāng)空間布局上城鄉(xiāng)居民點同步謀劃，在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)上同步推進向農(nóng)村地區(qū)延伸，在主要生產(chǎn)要素配置上在城鄉(xiāng)同步組織布局安排，在發(fā)展成果上城鄉(xiāng)促進同步共建共享共用，在資金政策上將分散在各部門的能夠統(tǒng)籌集中使用。
城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃要突出階段性重點。總結(jié)一些先行地區(qū)的規(guī)劃實踐，現(xiàn)階段重點可以歸結(jié)為城鄉(xiāng)基本民生目標與“三保、三集、三圈”的規(guī)劃基點。基本民生目標主要包括城鄉(xiāng)居民的就業(yè)、就醫(yī)、就教、住房與養(yǎng)老保障等，各地的發(fā)展側(cè)重點基本相同而進度會有所不同。“三保”是指“保護城鄉(xiāng)地域生態(tài)、保障城鄉(xiāng)聚落安全 、保全城鄉(xiāng)居民利益”；“三集”是指“集中城鎮(zhèn)、集聚人口、集群企業(yè)”，以規(guī)劃引導(dǎo)重點鎮(zhèn)、中心村集中發(fā)展，引導(dǎo)散落的自然村莊和農(nóng)民建房集聚建設(shè)，引導(dǎo)龍頭企業(yè)及其產(chǎn)業(yè)群進入工業(yè)園區(qū)集群發(fā)展；“三圈”是指城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃地域范圍內(nèi)的“交通運輸圈、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、社會管理的服務(wù)圈、城鄉(xiāng)居民戶外運動的休閑圈”。上述規(guī)劃重點會隨著各地發(fā)展有所不同有所調(diào)整。
城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃編制的基本內(nèi)容。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃的思路、對象和要解決的重點問題決定了規(guī)劃的基本內(nèi)容，主要是對城鄉(xiāng)之間發(fā)展關(guān)系方面的規(guī)劃約定與指引，其中比較成熟的規(guī)范的內(nèi)容應(yīng)當依法納入到法定規(guī)劃中，一些內(nèi)容可供政府決策時參考。從規(guī)劃行業(yè)看，有：①基本實現(xiàn)城鎮(zhèn)化發(fā)展目標的設(shè)定（包含城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展指引）；②城鄉(xiāng)居民點聚落體系空間布局調(diào)整；③重點發(fā)展區(qū)域、發(fā)展軸、發(fā)展廊道規(guī)劃；④城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)籌整理及調(diào)整使用規(guī)劃指引；⑤城鄉(xiāng)發(fā)展安全環(huán)境與生態(tài)保護規(guī)劃指引；⑥城鄉(xiāng)區(qū)域性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃及重大建設(shè)項目庫；⑦城鄉(xiāng)公共設(shè)施配置規(guī)劃的基本要求（按生活消費、社會管理模式組織的城鄉(xiāng)公共服務(wù)圈）；⑧統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會發(fā)展規(guī)劃；⑨城鄉(xiāng)社區(qū)（社會）服務(wù)管理規(guī)劃引導(dǎo)；⑩推進城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的階段目標與主要措施等。
3、推動國家規(guī)劃體制的逐步變革
城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃不是法定規(guī)劃，但是一個依法編制的規(guī)劃，是依據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃法、土地管理法等法規(guī)統(tǒng)籌編制的規(guī)劃，是中央和地方政府有迫切需求的規(guī)劃，是一些先行地區(qū)已經(jīng)探索并有實際成效的規(guī)劃。從國家規(guī)劃體制看，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃應(yīng)是一個包容性的規(guī)劃，帶有改革趨向的規(guī)劃。為了更好地反映和指導(dǎo)各地的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌實踐，這個規(guī)劃應(yīng)在一定的范疇內(nèi)，整合統(tǒng)籌相關(guān)地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃，以及環(huán)境保護規(guī)劃，深化實施各方政策指引，推動規(guī)劃編制內(nèi)容的“三規(guī)合一”或“四規(guī)合一”，探索有利于發(fā)揮國家規(guī)劃體系綜合效能的改革。從規(guī)劃的實際內(nèi)容看，可以先行推進統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)用地的使用、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)資金的安排、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)項目的審批。對于規(guī)劃的實施，不要急于改變現(xiàn)行的部門執(zhí)行體制，可以依據(jù)規(guī)劃分別由各有關(guān)單位組織落實，為進一步國家規(guī)劃體制的深入改革做一些鋪墊。
4、同步推進鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)管理制度改革
村鎮(zhèn)建設(shè)制度改革的根本要求是建立與農(nóng)村土地管理制度改革同步推進、完善在城鄉(xiāng)規(guī)劃法律框架內(nèi)的鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)管理的基本制度。重點領(lǐng)域是加強對農(nóng)村集體建設(shè)用地的規(guī)劃管理，依法規(guī)范農(nóng)村集體建設(shè)用地上的建設(shè)活動，強化城鄉(xiāng)統(tǒng)籌基礎(chǔ)上的城鄉(xiāng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)使用的城鄉(xiāng)規(guī)劃指導(dǎo)。主要方法是加強縣域鎮(zhèn)村體系規(guī)劃，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)域規(guī)劃的全覆蓋，推進鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可制度實施，規(guī)范農(nóng)村集體建設(shè)用地開發(fā)利用，科學引導(dǎo)農(nóng)民自建住房建設(shè)。
1）修訂《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例》。
2）制定《鎮(zhèn)鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃編制辦法》，獨立編制縣域鎮(zhèn)村體系規(guī)劃和全覆蓋的鄉(xiāng)鎮(zhèn)域規(guī)劃，實現(xiàn)山、水、林、田、路、房（村）統(tǒng)一規(guī)劃。
3）制定《鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可實施管理辦法》。
4）修訂鎮(zhèn)鄉(xiāng)村莊規(guī)劃技術(shù)標準體系。增設(shè)縣域鎮(zhèn)村體系規(guī)劃標準、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）域規(guī)劃標準、農(nóng)村集體建設(shè)用地分類與規(guī)劃標準、農(nóng)村居住用地與建設(shè)標準、村莊整治規(guī)劃標準以及農(nóng)村污水、垃圾收集處理規(guī)程等。
5）深化農(nóng)村建設(shè)管理制度改革。強化各級政府的村鎮(zhèn)建設(shè)公共服務(wù)與社會管理能力；按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、政府購買、下鄉(xiāng)下村、服務(wù)到戶的原則，加強農(nóng)村地區(qū)建設(shè)的質(zhì)量安全管理；推行農(nóng)村建筑工匠制度。
6）推動《鄉(xiāng)村建設(shè)與保護法》立法研究。
城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃要解決城鄉(xiāng)建設(shè)用地合理調(diào)劑使用的主要范式
土地管理制度的改革是基礎(chǔ)性的制度安排。黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》（以下《決定》），對深化土地管理制度改革做出了全面部署。《決定》明確了土地管理兩個最嚴格制度，即最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節(jié)約用地制度，為了中華民族長期發(fā)展的利益，堅守住18億畝的耕地紅線；明確了兩個市場，即建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場與逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中，不得改變土地集體所有性質(zhì)，不得改變土地用途，不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益；明確保障農(nóng)民在土地使用中的兩個權(quán)益，即農(nóng)民對承包土地的占有、使用和收益權(quán)，與依法保障農(nóng)戶宅基地的用益物權(quán)。在這個《決定》中還明確了土地使用權(quán)的四個方面流轉(zhuǎn)經(jīng)營與處置，即土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，農(nóng)村宅基地和村莊整理所節(jié)約土地的處置使用（首先復(fù)墾，其次集體經(jīng)濟組織的公益性建設(shè)），農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的轉(zhuǎn)讓（經(jīng)營和進入市場），和“在土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外，經(jīng)批準占用農(nóng)村集體土地建設(shè)非公益性項目，允許農(nóng)民依法通過多種方式參與開發(fā)經(jīng)營并保障農(nóng)民合法權(quán)益”。對于最后一種表述應(yīng)該如何認識，我認為可以看中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長陳錫文同志的解釋——在城鎮(zhèn)建設(shè)的規(guī)劃區(qū)外，如果是非公益性的項目用地，得到批準之后這部分土地可以不向農(nóng)民征用，農(nóng)民可以采取出租等方式，土地的性質(zhì)就不改變了 。
顯然，深化土地管理制度的改革目標是要堅持最嚴格的土地使用制度，將城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中的土地收益更多地向農(nóng)村傾斜，讓農(nóng)民得到更多的實際利益。這是完全正確的。我們國家對農(nóng)村的建設(shè)活動，歷來是兩法規(guī)范，即土地管理法和城鄉(xiāng)規(guī)劃法。在深化土地管理制度改革的進程中，我們要繼續(xù)堅持對農(nóng)村集體建設(shè)用地上的建設(shè)活動的依法規(guī)劃依法管理，尋求與土地管理制度改革相適應(yīng)的村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理模式。應(yīng)該指出的是，集約節(jié)約農(nóng)村建設(shè)用地、將城鎮(zhèn)化進程中村莊整理調(diào)整出的集體建設(shè)用地指標用于支持城市的發(fā)展是應(yīng)該的、可能的，也是可行的。但必須明確的另一個方面，這種建設(shè)用地的調(diào)整是一個伴隨城鎮(zhèn)化進程的逐步演變的過程，是一個與社會經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)的過程，是一個城鄉(xiāng)發(fā)展利益相互協(xié)調(diào)的過程。我們絕不能以行政的方法人為地加速這個過程，不能在農(nóng)民利益沒有得到完整保全的情況下急于推進這個進程，更不能把城鎮(zhèn)發(fā)展建設(shè)用地的增加壓在整理農(nóng)民宅基地上，否則，我們將會犯歷史性的錯誤。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點必須嚴格控制，必須嚴格控制在國家批準的試點范圍內(nèi)，村莊整理出的建設(shè)用地要納入到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃中，指標不出縣，依據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃法和土地管理法納入年度計劃安排使用。各地在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃中，要摸索城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)籌調(diào)劑使用的主要范式，依法有序合理使用，絕不能夠脫離農(nóng)民的意愿、強行推動，絕不能夠政府包辦代替、替民做主，絕不能夠簡單行事、推給企業(yè) ，絕不能夠一哄而上、遍地開花。
城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃要依法制度規(guī)范農(nóng)村居民點（鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村落）的空間調(diào)整
我們國家正處在快速城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，抓住機遇，適時適度引導(dǎo)調(diào)整散落的農(nóng)村居民點是必然的，也是可行的，對農(nóng)村居民點過于自然主義的發(fā)展狀態(tài)顯然有悖于國家長期的宏觀發(fā)展目標。這既是促進小城鎮(zhèn)發(fā)展的有力舉措，也是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃工作的重要內(nèi)容。
當前，一些地方為了城市發(fā)展用地指標，片面理解城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，隨意擴大試點范圍，不顧民意肆意拆并村莊，強行農(nóng)民集中上樓居住，激化了社會矛盾，影響了政府公信力，引起農(nóng)民強烈不滿。從一些地方實踐看，我們在農(nóng)村居民點調(diào)整方面的制度供給是短缺的，尤其是針對城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，還缺乏有針對性的工作要求和政策安排，也沒能把各地的實踐探索總結(jié)提煉成國家層面的政策指引，而單一部門的增減指標掛鉤引導(dǎo)的施政行為，已經(jīng)成為地方財政創(chuàng)收的源動力，從而已經(jīng)超脫了原制度政策設(shè)計的本意。從這個層面講，我有以下觀點和建議。
首先，農(nóng)村居民點調(diào)整要尊重城鎮(zhèn)化發(fā)展的客觀規(guī)律和依循農(nóng)村發(fā)展的實際。從國際城市化發(fā)展的一般規(guī)律看，城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中城鄉(xiāng)居民點調(diào)整的重點從來都不是城市、主體也不是建制鎮(zhèn)，而是農(nóng)村的村莊，是農(nóng)村大量散落的居民點與分散的自然村落。中國也不會例外。農(nóng)村居民點的調(diào)整對任何一個國家來說，都是一項龐大的長期的系統(tǒng)工程，也是一項巨大的建設(shè)投資和社會建設(shè)工程。國外城鎮(zhèn)化所經(jīng)歷的農(nóng)村居民點調(diào)整合并，早期不少是采取殘酷的“羊吃人”方式，之后不少國家又借助于兩次世界大戰(zhàn)戰(zhàn)后恢復(fù)和農(nóng)村建設(shè)的機遇調(diào)整農(nóng)村居民點。有的國家至今還在有限度地調(diào)整農(nóng)村聚落。我們國家建國后，最急迫的是完成新民主主義的革命任務(wù)，重點推進農(nóng)村土地改革。此后，又經(jīng)歷了合作化、人民公社和農(nóng)村改革開放，農(nóng)村的生產(chǎn)組織形式不斷調(diào)整，但是農(nóng)村居民點的空間布局總體上基本穩(wěn)定（行政建制在動態(tài)調(diào)整中）。城鎮(zhèn)化本質(zhì)上是公共過程，是向包括廣大農(nóng)民在內(nèi)的全體居民提供公共品和公共服務(wù)的過程，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃指引下，采取和平的、漸進的、利益逐步調(diào)整的做法，以城市反哺城鄉(xiāng)共同發(fā)展的方式逐步地調(diào)整農(nóng)村居民點，應(yīng)該是我們借鑒國際上城鎮(zhèn)化發(fā)展經(jīng)驗得到的最基本啟示。保證安居、保障就業(yè)、保護農(nóng)村生產(chǎn)生活鏈條的正常循環(huán)，抓住機遇、尊重民意、依法有序、穩(wěn)妥實施，應(yīng)是當前農(nóng)村居民點調(diào)整的基本原則。
其次，農(nóng)村新居民點建設(shè)要有好的規(guī)劃和公共設(shè)施建設(shè)保障。農(nóng)村居民點調(diào)整規(guī)劃要堅持以下基本原則。一是尊重農(nóng)村生產(chǎn)活動方式的要求，調(diào)整的農(nóng)村居民點要能夠滿足并服務(wù)于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的需要 。二是尊重城鄉(xiāng)統(tǒng)籌下農(nóng)村生活方式的要求，方便基層政府以小城鎮(zhèn)（中心村）為中心提供基本公共服務(wù)和社會管理，有利于政府公共服務(wù)的提供，有利于公共財政支出節(jié)減有效。三是尊重農(nóng)村社會管理的組織方式，有利于充分發(fā)揮村民組織的作用。四是尊重科學，尊重自然。要安全選址、生態(tài)和諧，確保民安。注重保護農(nóng)村地區(qū)的聚落形態(tài)、保護傳統(tǒng)水網(wǎng)地區(qū)的農(nóng)村布局特點、傳承農(nóng)村地區(qū)的優(yōu)秀歷史文化傳統(tǒng)，同時讓農(nóng)村新居民點反映鄉(xiāng)村特色、地域特色和民族特色。要保證農(nóng)村新建居民點最基本的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，制定符合地方實際的建設(shè)用地標準和基礎(chǔ)設(shè)施配套要求，根據(jù)發(fā)展需要不斷地充實完善基礎(chǔ)性建設(shè)的要求。要制定不能突破的最低的建設(shè)用地標準和設(shè)施配套要求，制定有農(nóng)村特殊要求的容積率指標，嚴格控制高層居住建筑，避免農(nóng)村新建居民點淪為未來的農(nóng)村貧民窟。
第三，嚴格依法規(guī)范農(nóng)村集中居民點建設(shè)。穩(wěn)妥地引導(dǎo)農(nóng)村居民點調(diào)整，與為了解決城鎮(zhèn)發(fā)展用地短缺而去拆農(nóng)民的村莊，是完全不同的兩件事，絕不能因為施政后果（使用建設(shè)用地指標）的趨同而將不同的政策設(shè)計與執(zhí)行方法混淆，將兩種不同的制度隨意打通。以耕地為主的農(nóng)地綜合整治是為了順應(yīng)農(nóng)村規(guī)模化經(jīng)營的要求，可以在更大范圍內(nèi)展開。但是農(nóng)村集中社區(qū)建設(shè)和農(nóng)民宅基地的整理就必須有嚴格的地域劃定，即嚴格限定在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的城中村。對于城市規(guī)劃區(qū)外的村莊調(diào)整應(yīng)重在以非農(nóng)產(chǎn)業(yè)活動為主的、以非農(nóng)勞動力轉(zhuǎn)移為主的村莊，重在受自然災(zāi)害威脅生態(tài)環(huán)境惡化必須實施搬遷的農(nóng)村居民點，重在基礎(chǔ)設(shè)施配套和公共服務(wù)設(shè)施難以企及的農(nóng)村極度困難地區(qū)。節(jié)余的土地指標應(yīng)納入城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃，防止為了多得土地指標，哪個村可以多節(jié)地就整那個村的做法。
第四，嚴格規(guī)范農(nóng)村新建居民點的動遷。農(nóng)村居民點調(diào)整是個政策性很強的工作，是發(fā)展利益在不同主體之間重新分配的制度建設(shè)。我們的基層政府也許能夠信心十足地去判斷農(nóng)村居民點集中建設(shè)的各種可能性，并且自信可以有把握地控制局面，但是在快速城鎮(zhèn)化和市場經(jīng)濟體制作用下，一些可能對農(nóng)民造成的永久性傷害和影響我們未必都能事先完整地準確地判斷清楚。即使對所有可能狀況都能做出準確判斷，對于這樣廣闊的農(nóng)村地區(qū)和這樣眾多的農(nóng)民群眾，也難以找到可以立即應(yīng)付各種風險的政策設(shè)計，難以立即出臺滿足各種可能性的服務(wù)管理的社會手段。因此，中央文件多次反復(fù)強調(diào)的“風險可控”，應(yīng)該是我們在農(nóng)村居民點調(diào)整建設(shè)中必須堅守的工作與政策底限。當前最重要最急迫的是要堅持先建后拆、合理補償?shù)挠哺芨埽^不能在規(guī)劃的農(nóng)村集中居住點的房子還沒蓋，就讓農(nóng)民先拆房子，甚至讓農(nóng)民自行解決拆房后的臨時居住出路 。要嚴格做到?jīng)]有簽訂合同不動遷、沒有建好房子不動遷、沒有建設(shè)公共設(shè)施不動遷。
主要參考文件與資料：
1、中共中央2004-2010年1號文件，及其解讀材料
2、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部村鎮(zhèn)建設(shè)司的有關(guān)調(diào)研報告，課題研究成果等
3、《中國小城鎮(zhèn)和村莊建設(shè)發(fā)展報告》（2008年）（2009年，付印） 中國城市科學研究會、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部村鎮(zhèn)建設(shè)司編 中國城市出版社2009年
4、《面向“十二五”的中國農(nóng)村發(fā)展》 農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟研究中心 中國農(nóng)業(yè)出版社2010年9月
5、《“十一五”時期農(nóng)業(yè)和農(nóng)村政策回顧與評價》 宋洪遠等編著 中國農(nóng)業(yè)出版社2010年10月
6、《新時期村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理理論、實踐與立法研究》 李兵弟主編 中國建筑工業(yè)出版社2010年7月
5、《新時期小城鎮(zhèn)發(fā)展研究》 建設(shè)部課題組 中國建筑出版社2007年2月
6、《城鄉(xiāng)統(tǒng)籌下的鄉(xiāng)村重構(gòu)》 張泉等著 中國建筑工業(yè)出版社2006年9月
7、 《發(fā)達國家鄉(xiāng)村建設(shè)考察與政策研究》 葉齊茂編著 中國建筑工業(yè)出版2008年7月
8、城市規(guī)劃設(shè)計專業(yè)委員會城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃學術(shù)會議（2010年9月成都）的交流材料與案例
