以傳播城市化專(zhuān)業(yè)知識(shí)為己任
2025年03月14日
星期五
設(shè)為首頁(yè)
|
加入收藏
搜索
5月19日，2011年綜合開(kāi)發(fā)研究院北京年會(huì)在亮馬河大廈召開(kāi)。會(huì)議就三個(gè)主題展開(kāi)研討：一是中國(guó)城市化進(jìn)程與城市布局。二是低碳發(fā)展與緊湊型城市規(guī)劃。三是“城市病”與城市治理。
會(huì)議中專(zhuān)家學(xué)者各抒己見(jiàn)，通過(guò)深入解析中國(guó)的城市化及公共政策的現(xiàn)狀，從理論與實(shí)踐相結(jié)合的角度，對(duì)當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化進(jìn)程所涉及的人口及城市管理等相關(guān)問(wèn)題加以探討，為各級(jí)政府提供決策參考建議，促使相關(guān)公共政策的制訂過(guò)程更加科學(xué)，并希望能夠使中國(guó)城市化的發(fā)展更加和諧，更有效率。
樊綱：公共政策仍將是研究院的主攻領(lǐng)域
綜合開(kāi)發(fā)研究院院長(zhǎng)
綜合開(kāi)發(fā)研究院的研究和咨詢(xún)領(lǐng)域主要是公共政策問(wèn)題，力爭(zhēng)在公共政策研究領(lǐng)域能夠有所建樹(shù)，在國(guó)內(nèi)的政策問(wèn)題以及國(guó)際上能夠有一定的影響。
現(xiàn)在中國(guó)方方面面都涉及很多公共政策，經(jīng)濟(jì)政策、發(fā)展戰(zhàn)略也是公共政策問(wèn)題。而公共政策更多涉及的是社會(huì)問(wèn)題，包括公用品的供給問(wèn)題、公用事業(yè)發(fā)展問(wèn)題，比如城市化建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等等。現(xiàn)在越來(lái)越多的包括城市化進(jìn)程中的很多社會(huì)問(wèn)題，如“城市病”、貧富差距、農(nóng)民市民化等公共問(wèn)題，所以公共政策是一個(gè)大領(lǐng)域，涉及方方面面，同時(shí)有一個(gè)特點(diǎn)，多數(shù)是研究公用品的提供、公共物品或者半公共物品的提供。在經(jīng)濟(jì)學(xué)理論研究當(dāng)中，這也屬于前沿性問(wèn)題，比如環(huán)境、低碳，都屬于前沿性的問(wèn)題。因?yàn)楣闷返奶攸c(diǎn)無(wú)法定價(jià)，無(wú)法很清楚地界定收益和成本邊界，如金融危機(jī)爆發(fā)了，包括《華爾街2》的電影里面反復(fù)用的“道德風(fēng)險(xiǎn)”這個(gè)詞，都是公共品的問(wèn)題，都屬于有成本和個(gè)人收益成本比較難界定的情況下出現(xiàn)的問(wèn)題。
中國(guó)的改革發(fā)展到今天，我們最初是發(fā)展市場(chǎng)，發(fā)展市場(chǎng)多少是你賣(mài)東西我買(mǎi)東西，涉及的人群、利益集團(tuán)很多。現(xiàn)在發(fā)達(dá)國(guó)家除了基礎(chǔ)設(shè)施—硬公用品，軟公用品（社會(huì)保障、社會(huì)福利、教育、衛(wèi)生）占的比重也越來(lái)越大。所以我們有這樣一個(gè)方向具有長(zhǎng)期的意義。
中國(guó)的城市化進(jìn)程與城市布局
主持人
李曉西：城市布局問(wèn)題多
職務(wù)：北京師范大學(xué)學(xué)術(shù)委員會(huì)副主任
城市布局的問(wèn)題比較多，城市群這個(gè)概念提的很早，王建教授在1991、1992年就講城市群。大城市和衛(wèi)星城，也是城市布局的問(wèn)題，還有中心城市的輻射力。關(guān)于討論中國(guó)的城鎮(zhèn)化和城市化的關(guān)系，怎么理解小城市，要不要搞？麥肯錫的概念就是大城市，只有上海這樣的大城市最節(jié)約資源，如果中國(guó)都搞成這么大的行不行？還是大中小并舉？還有沿海城市和內(nèi)地城市，這次日本福島出事，大家都意識(shí)到以后工業(yè)布局和城市關(guān)系太大了。
辛華：城市的承載力局限可以突破
綜合開(kāi)發(fā)研究院城市資源平衡與產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究中心主任
城市承載力問(wèn)題，本質(zhì)是發(fā)展方式的問(wèn)題；承載力局限可以突破。承載力是城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源環(huán)境之間動(dòng)態(tài)平衡的結(jié)果。發(fā)展與承載力是互為因果的關(guān)系所以對(duì)承載力的問(wèn)題我們要用發(fā)展的眼光來(lái)看待。發(fā)展能夠提升承載力：現(xiàn)代生產(chǎn)技術(shù)應(yīng)用及經(jīng)濟(jì)的投入可以改變資源環(huán)境的約束條件。
人口是承載力的結(jié)果，實(shí)際人口總量和人口結(jié)構(gòu)的決定因素是一個(gè)城市的社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素決定的，是一個(gè)城市的資源稟賦決定的，所以人口的承載力問(wèn)題并不是通過(guò)控制人口來(lái)體現(xiàn)，是通過(guò)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型控制，通過(guò)一個(gè)城市的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型來(lái)控制。還有城市人口結(jié)構(gòu)的多樣性也是由一個(gè)城市的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)規(guī)模決定的。
我們認(rèn)為，在一個(gè)開(kāi)放的系統(tǒng)中，城市能夠從外部獲取稀缺資源。隨著社會(huì)與科技進(jìn)步，城市可以不斷突破承載力的局限。傳統(tǒng)發(fā)展模式難以為繼、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式迫在眉睫。集約化、規(guī)模化為城市化發(fā)展的大趨勢(shì)。二是轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，突破承載力局限的深圳案例。資源環(huán)境剛性約束形成了經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的倒逼機(jī)制，資源環(huán)境和城市發(fā)展是一個(gè)動(dòng)態(tài)平衡的過(guò)程。突破承載力局限，深圳可以建立成一個(gè)具有3000萬(wàn)人口承載力的特大城市。
肖金成：未來(lái)中國(guó)將形成十六大城市群
國(guó)家發(fā)改委國(guó)土開(kāi)發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所副所長(zhǎng)城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略是我們上世紀(jì)90年代末研究的題目，十七大之后我們所承擔(dān)了一個(gè)課題——中國(guó)特色的城鎮(zhèn)化道路，經(jīng)過(guò)近一年的研究，提出了中國(guó)特色城鎮(zhèn)化道路就是大中小城市與小城鎮(zhèn)并舉的道路，并提出，以農(nóng)民工為主體，以城市群為主要載體，農(nóng)民工市民化。這在“十一五”規(guī)劃綱要中體現(xiàn)出來(lái)了，“十二五”規(guī)劃綱要也提出，城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略是國(guó)家戰(zhàn)略，尤其是城鎮(zhèn)化的意義，“十二五”規(guī)劃綱要把城鎮(zhèn)化和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展聯(lián)系起來(lái)，把城鎮(zhèn)化和促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展聯(lián)系起來(lái)，把城鎮(zhèn)化和建立擴(kuò)大消費(fèi)需求的長(zhǎng)效機(jī)制聯(lián)系起來(lái)，這樣，城鎮(zhèn)化的意義就到位了。
目前，世界城市化水平已經(jīng)超過(guò)50%，中國(guó)是49.68%，還沒(méi)有超過(guò)世界平均水平，可見(jiàn)我們的城市化水平滯后，所以“十二五”在城市化問(wèn)題上還有很長(zhǎng)的路要走。城市群是未來(lái)城市化的載體，“十一五”和“十二五”規(guī)劃綱要，國(guó)家對(duì)城市群非常重視。根據(jù)我們的測(cè)算，中國(guó)已經(jīng)形成了十大城市群：京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角、山東半島、遼東南、中原、長(zhǎng)江中游、海峽西岸、川渝、關(guān)中十大城市群。未來(lái)還要形成新的城市群，以長(zhǎng)株潭為中心的湘東城市群，以合肥為中心的江淮城市群，以長(zhǎng)春、吉林為中心的吉中城市群，以哈爾濱為中心的黑龍江西南部城市群，以南寧為中心的北部灣城市群，以烏魯木齊為中心的天山北坡城市群。加上這六個(gè)，未來(lái)中國(guó)將有16個(gè)城市群，這樣就把城市化的基本人口承載起來(lái)了。
王建：高鐵將給中國(guó)帶來(lái)巨型城市
中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)
這兩年高鐵在中國(guó)發(fā)展非常快，中國(guó)的城市化必須以大城市為趨向，高鐵的投入使用大大拉升了城市的半徑，過(guò)去如果說(shuō)一小時(shí)都市圈是以一百公里為半徑，進(jìn)入高鐵時(shí)代，城市的半徑拉到300公里，都市圈的半徑就拉到了300公里。所以，我們現(xiàn)在需要關(guān)注的有可能由于一種新的技術(shù)和工具的出現(xiàn)，帶來(lái)一系列的革命。一種新運(yùn)輸方式的出現(xiàn)，會(huì)導(dǎo)致空間結(jié)構(gòu)的變化，而這種空間結(jié)構(gòu)的變化，它的作用方向有可能使城市之間的距離變短了，城市的功能發(fā)生了變化，現(xiàn)在兩千萬(wàn)人口就是太大的城市了，將來(lái)在中國(guó)可能會(huì)出現(xiàn)所謂的巨型城市，五千萬(wàn)人口的城市。我覺(jué)得我們應(yīng)該關(guān)注這樣的變化。
如果說(shuō)我們能夠改造流通體系，流通費(fèi)用會(huì)降低，流通體系會(huì)隨著供應(yīng)鏈的發(fā)展，高鐵等技術(shù)的發(fā)展，有新的變化，新的時(shí)代會(huì)到來(lái)。是不是這樣的趨勢(shì)，我們好像看到了這樣的前景。
秦虹：同城化推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展
住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部政策研究中心副主任
受?chē)?guó)家發(fā)改委委托，我們對(duì)沈陽(yáng)經(jīng)濟(jì)區(qū)八個(gè)城市，在推進(jìn)新型工業(yè)化綜合配套改革試點(diǎn)示范區(qū)的大課題下，做了同城化研究。我們認(rèn)為，“同城化”是同一區(qū)域內(nèi)若干城市在空間、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等方面相互融合、互促共贏、協(xié)同發(fā)展，循序漸進(jìn)地發(fā)展成‘仿佛同一個(gè)城市’的過(guò)程。
同城化內(nèi)涵有幾個(gè)方面：同城化既是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一種嶄新方式，又是一個(gè)逐漸消除行政區(qū)域間差異的動(dòng)態(tài)過(guò)程。除了在經(jīng)濟(jì)上，在基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)、環(huán)境等規(guī)劃方面也同步發(fā)展，所以是推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方式。同城化既是一個(gè)靜態(tài)特征，更是一個(gè)動(dòng)態(tài)過(guò)程，一個(gè)長(zhǎng)期形成的過(guò)程。推進(jìn)同城化還是一種區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，要用這種思維和策略有意識(shí)地引導(dǎo)規(guī)劃，包括政府間的有效合作。推進(jìn)同城化是區(qū)域內(nèi)各城市形成正和博弈、形成互利互贏的有效方式。
我們認(rèn)為同城化有利于區(qū)域一體化和城市與區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力的提升，通過(guò)同城化戰(zhàn)略可以帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，其六大創(chuàng)新機(jī)制：一是創(chuàng)建同城化與新型工業(yè)化聯(lián)動(dòng)發(fā)展的新機(jī)制；二是創(chuàng)建經(jīng)濟(jì)區(qū)各城市共商協(xié)作新機(jī)制；三是創(chuàng)建股權(quán)合作的基礎(chǔ)設(shè)施共建機(jī)制；四是創(chuàng)建公共服務(wù)區(qū)域共享機(jī)制；五是創(chuàng)建打破行政區(qū)域限制的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的促進(jìn)機(jī)制；六是創(chuàng)建經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)統(tǒng)一的土地交易市場(chǎng)新機(jī)制。
總之，在今后的發(fā)展過(guò)程中，同城化的戰(zhàn)略思維將有利于推動(dòng)整體區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，最大限度地減少行政壁壘和提高城市區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力。
陳秀山：中國(guó)的城市化是政府主導(dǎo)
中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授
關(guān)于政府主導(dǎo)下的中國(guó)城市化與城市布局的特征與問(wèn)題，我講兩個(gè)問(wèn)題：第一，對(duì)中國(guó)特色城市化道路的一些基本認(rèn)識(shí)。即在二元結(jié)構(gòu)背景下推進(jìn)、政府主導(dǎo)的城市化。政府主導(dǎo)的城市化，問(wèn)題主要有兩個(gè)方面：一是城市政府出于自身利益的考慮，往往導(dǎo)致土地的城市化遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于人口城市化速度。二是城鎮(zhèn)體系、城市布局依托于行政等級(jí)體系，這是中國(guó)的一個(gè)特色。
第二，對(duì)未來(lái)幾十年中國(guó)城市化發(fā)展的趨向，包括城市布局的走向的一些想法。首先，關(guān)于中國(guó)城市化未來(lái)時(shí)期的發(fā)展動(dòng)力和速度問(wèn)題，我個(gè)人認(rèn)為，中國(guó)城市化速度會(huì)放緩，動(dòng)力會(huì)減弱。基本論據(jù)有三條：一是城鄉(xiāng)分割的戶(hù)籍制度；二是二元土地產(chǎn)元結(jié)構(gòu)沒(méi)有改變，沒(méi)有建立統(tǒng)一的市場(chǎng)，發(fā)達(dá)城市周邊地區(qū)的農(nóng)民不愿被城市化，甚至千方百計(jì)地走向逆城市化。三是當(dāng)前政府的一些短期經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)，與長(zhǎng)期城鎮(zhèn)化目標(biāo)實(shí)際是沖突的。其次，關(guān)于未來(lái)中國(guó)城市布局和城市規(guī)劃的趨向問(wèn)題。從長(zhǎng)期看城市布局可能是集中和分散相結(jié)合，一方面要看到隨著交通技術(shù)的發(fā)展和技術(shù)的變革，它大大縮短了時(shí)間與距離，城市圈邊界擴(kuò)散，城市規(guī)模擴(kuò)大；另一方面還應(yīng)該看到，信息技術(shù)的發(fā)展，會(huì)改變生產(chǎn)方式、生活方式、服務(wù)方式，導(dǎo)致空間結(jié)構(gòu)的結(jié)果是呈分散化趨向。
因此，我認(rèn)為城市絕不是越大越好。
低碳發(fā)展與緊湊型城市規(guī)劃
主持人
牛鳳瑞：低碳發(fā)展+緊湊型的城市發(fā)展=兩型社會(huì)
中國(guó)社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究中心主任
我認(rèn)為，低碳發(fā)展+緊湊型的城市發(fā)展=兩型社會(huì)。緊湊型的城市化在概念上有四個(gè)層次：第一，中國(guó)應(yīng)該有較高的城市化率；第二，大城市的率先發(fā)展或者在一定時(shí)期內(nèi)的率先發(fā)展，以及大城市占整個(gè)城市人口的較高比重；第三，若干個(gè)不同規(guī)模的、不同等級(jí)的都市地區(qū)的形成與發(fā)展逐步成為中國(guó)城市發(fā)展的主題形態(tài)；第四，單個(gè)城市緊湊型的城市布局規(guī)劃。
所謂緊湊型的城市空間布局，就是在單位的土地和空間上能夠容納更多的人口和產(chǎn)業(yè)，也就是平時(shí)說(shuō)的節(jié)約用地。節(jié)約用地的同時(shí)也加劇了空間資源進(jìn)一步的稀缺性，同時(shí)我們也面臨著更大的污染風(fēng)險(xiǎn)，所以這里沒(méi)有誰(shuí)是誰(shuí)非，而只是有一個(gè)合理度的把握。低碳城市或低碳發(fā)展有不同的分類(lèi)：低碳產(chǎn)業(yè)、低碳建筑、低碳設(shè)施、低碳交通、低碳消費(fèi)、低碳管理。有兩位專(zhuān)家提到，現(xiàn)在土地的城市化速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于人口的城市化速度，這是有統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)作為依據(jù)的。
劉憲法：緊湊型城市更有利于集聚人口
綜合開(kāi)發(fā)研究院主任研究員
關(guān)于城市規(guī)劃中的政府與市場(chǎng)，在城市規(guī)劃當(dāng)中政府發(fā)揮主導(dǎo)作用，從經(jīng)濟(jì)學(xué)原理來(lái)說(shuō)主要解決城市建設(shè)和規(guī)劃當(dāng)中的外部性問(wèn)題。在城市建設(shè)當(dāng)中和規(guī)劃過(guò)程當(dāng)中大量存在著所謂外部性或者效應(yīng)問(wèn)題，這種外部性導(dǎo)致政府必須用看不見(jiàn)的手進(jìn)行干預(yù)，實(shí)際上在國(guó)外包括西方發(fā)達(dá)國(guó)家普遍采取這種方式，這并不意味著政府在整個(gè)規(guī)劃中是無(wú)所不能的，是全能的政府。
由于城市規(guī)劃成了政府長(zhǎng)官意志的體現(xiàn)，使規(guī)劃呈現(xiàn)出目前的特點(diǎn)：第一，整個(gè)規(guī)劃城市空間具有等級(jí)性的特征；第二，嚴(yán)格功能分區(qū)；第三，大尺度。我們現(xiàn)在的城市規(guī)劃成為地方政府牟利的工具，成了地方政府獲得土地收益的一個(gè)手段。
從經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)來(lái)看，城市應(yīng)該是相互合作、是城市交易活動(dòng)的場(chǎng)所，通過(guò)集聚人口提供更大的交易空間，擴(kuò)大交易范圍，深化整個(gè)分工。而這種大尺度，這種嚴(yán)格功能分區(qū)和這樣的一種城市，實(shí)際上對(duì)促進(jìn)交易費(fèi)用的降低、合作范圍的擴(kuò)大是有阻礙的。我們現(xiàn)在提倡緊湊型城市，緊湊型城市應(yīng)該是更有利于集聚人口，有了人口才有市場(chǎng)。緊湊型城市也有利于豐富我們城市的多樣性，增加我們城市的魅力。
胡秀蓮：低碳發(fā)展的重點(diǎn)和難點(diǎn)在城市
國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)能源研究所研究員
關(guān)于中國(guó)城市低碳發(fā)展的問(wèn)題與建議，我主要從能源和氣候變化的角度對(duì)城市化進(jìn)行一種推測(cè)。聯(lián)合國(guó)最近有一個(gè)報(bào)告叫做《2011年全球人類(lèi)住區(qū)報(bào)告》，報(bào)告表明能源密集型城市通過(guò)有效的城市化規(guī)劃可以帶來(lái)巨大的資源節(jié)約，它就得出一個(gè)結(jié)論：城市將成為全球氣候變化的真正戰(zhàn)場(chǎng)。在未來(lái)解決氣候變化的過(guò)程當(dāng)中，城市也將扮演著很重要的角色。
從能源消費(fèi)量的角度來(lái)講，城市居民和農(nóng)村居民的能源消費(fèi)差距，一直在縮小，但城鎮(zhèn)居民仍然要比農(nóng)村居民生活能源消費(fèi)高出很多。從城市發(fā)展來(lái)看，我們認(rèn)為中國(guó)實(shí)現(xiàn)低碳發(fā)展的重點(diǎn)和難點(diǎn)在城市。
中國(guó)對(duì)城市低碳發(fā)展的概念認(rèn)識(shí)需要進(jìn)一步加強(qiáng)，對(duì)城市低碳發(fā)展的長(zhǎng)期性要有更深刻的認(rèn)識(shí)，保證措施要落到實(shí)處。首先應(yīng)選擇適合這個(gè)城市自身?xiàng)l件的發(fā)展模式來(lái)進(jìn)行低碳發(fā)展。二是城市低碳發(fā)展建設(shè)是一個(gè)長(zhǎng)期性的工作，很多體制要和它相適應(yīng)。三是它是一個(gè)系統(tǒng)工程。四是要進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃，借鑒國(guó)際的經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)能力建設(shè)，并且讓它廣泛實(shí)施，這樣才能做一個(gè)好的規(guī)劃。
王涌彬：能源與環(huán)境逼迫我們走緊湊型城市化之路
中國(guó)房地產(chǎn)研究會(huì)人居環(huán)境委員會(huì)常務(wù)副主任
無(wú)論是中國(guó)還是其他國(guó)家，在發(fā)展的過(guò)程當(dāng)中環(huán)境問(wèn)題已經(jīng)升格成最突出的問(wèn)題。在現(xiàn)代化的城市當(dāng)中，能源和環(huán)境的雙重壓力要求我們不能肆意揮霍使用能源，城市也不可能無(wú)限制的擴(kuò)張，必須在城市發(fā)展的過(guò)程當(dāng)中找到正確的道路，這條路應(yīng)該是緊湊發(fā)展的路。
我有兩個(gè)觀點(diǎn)：第一，中國(guó)的城市規(guī)劃要認(rèn)真思考汽車(chē)對(duì)城市發(fā)展的深刻影響。我們新的生活方式也肯定會(huì)對(duì)我們的城市規(guī)劃產(chǎn)生深刻的影響，對(duì)道路和交通產(chǎn)生新的要求，這也是我們面對(duì)的問(wèn)題。當(dāng)今的汽車(chē)對(duì)城市的沖擊還不僅僅是堵車(chē)，而是城市與地方政府必須解決的問(wèn)題，有一些公共政策就需要根據(jù)深入的研究來(lái)制定。第二，郊區(qū)應(yīng)該更加緊湊。我們一般認(rèn)為郊區(qū)可以低密度發(fā)展，實(shí)際情況確實(shí)是低密度，各種各樣的商業(yè)服務(wù)都跟不上，核心原因是因?yàn)榻紖^(qū)服務(wù)跟不上，跟不上的原因是因?yàn)闆](méi)有一定的規(guī)模。還有一個(gè)最大的問(wèn)題是公共交通完全跟不上，因?yàn)闆](méi)有人口規(guī)模，公共交通要賠本，所以不開(kāi)通，也讓郊區(qū)更不方便。
所以我們主張郊區(qū)應(yīng)該是依托現(xiàn)有的小城鎮(zhèn)發(fā)展，尤其是在大城市邊緣區(qū)，建立起非常有活力的、有特色的小城鎮(zhèn)。我強(qiáng)烈主張郊區(qū)更應(yīng)該緊湊發(fā)展。
“城市病”與城市治理
主持人
葛延風(fēng)：“城市病”現(xiàn)象及應(yīng)對(duì)
國(guó)務(wù)院研究發(fā)展中心社會(huì)發(fā)展研究部副部長(zhǎng)
我第一次知道“城市病”是上世紀(jì)80年代初的時(shí)候，那時(shí)候覺(jué)得交通擁堵、環(huán)境污染還有其他的社會(huì)問(wèn)題都很遙遠(yuǎn)，沒(méi)想到經(jīng)過(guò)二三十年，其他發(fā)達(dá)國(guó)家有的“城市病”我們都有，交通的問(wèn)題、環(huán)境的問(wèn)題、資源承載力的問(wèn)題，一些城市甚至變得比其他國(guó)家更不適宜人居住。但是除了這些以外，還有我們自己獨(dú)特的毛病，比如城市缺乏有效的規(guī)劃、特色、文化，我們城市擴(kuò)張速度過(guò)快，規(guī)模和發(fā)展不匹配，導(dǎo)致老百姓看病難、上學(xué)難等等。
還有一個(gè)很重要的問(wèn)題，相應(yīng)的公共服務(wù)體系跟戶(hù)籍掛鉤，大量的農(nóng)民工進(jìn)城以后只是半城市化。過(guò)去的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)由于在城市化過(guò)程當(dāng)中沒(méi)有進(jìn)行有效的社會(huì)政策調(diào)整，或者政策調(diào)整之后，正在演變成城市二元結(jié)構(gòu)，這個(gè)問(wèn)題很突出。當(dāng)然這些都是我們城市化本身遇到的問(wèn)題，我們?cè)僮屑?xì)想一想，還有很多其他的問(wèn)題，比如拆遷、土地征用帶來(lái)的矛盾，問(wèn)題非常突出。
針對(duì)這些情況，最近幾年一些地方政府和大、中、小城市，在試圖進(jìn)行調(diào)整，包括一些大城市進(jìn)行人口規(guī)模的控制，一些地方在公共服務(wù)領(lǐng)域包括在戶(hù)籍制度方面也進(jìn)行各種各樣的改革等等。
王梅：城市公共服務(wù)面臨兩難困境
綜合開(kāi)發(fā)研究院公共政策與政府績(jī)效評(píng)估研究中心主任
現(xiàn)在城市公共服務(wù)發(fā)展的過(guò)程當(dāng)中面臨兩難問(wèn)題：第一、提升城市的吸引力與城市的有限財(cái)力：城市之間的競(jìng)爭(zhēng)有助于公共服務(wù)水平的提升，“用腳投票”機(jī)制逐步發(fā)揮作用。城市需要保持與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的公共服務(wù)水平，由此產(chǎn)生了各地之間公共服務(wù)水平差距，這也是大城市吸引人口聚集的原因。按照中央與地方政府的事權(quán)劃分，城市的公共服務(wù)基本由地方政府提供。按照中央與地方政府的財(cái)權(quán)劃分，城市需以自身的財(cái)力資源解決公共服務(wù)供給問(wèn)題。城市流入人口越多，地方政府財(cái)政壓力越大。現(xiàn)階段，針對(duì)民生領(lǐng)域的社會(huì)熱點(diǎn)問(wèn)題，常常是中央政府各部委出臺(tái)政策要求地方政府解決，但缺乏配套政策支持，流出地政府缺乏約束機(jī)制，流入地政府沒(méi)有積極性去解決這些問(wèn)題，導(dǎo)致流入地城市的公共服務(wù)變得越來(lái)越擁擠。
第二、引入社會(huì)資本與有效管理：為了解決公共服務(wù)供給問(wèn)題，地方政府通過(guò)引入社會(huì)資本進(jìn)入公共服務(wù)生產(chǎn)領(lǐng)域。社會(huì)資本進(jìn)入公共服務(wù)生產(chǎn)領(lǐng)域卻難以有效管理，因?yàn)樗搅C(jī)構(gòu)的服務(wù)定位不清晰，缺乏服務(wù)規(guī)范，公立服務(wù)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一納入政府的規(guī)劃管理，在服務(wù)評(píng)估方面有規(guī)范要求，但私立機(jī)構(gòu)基本沒(méi)有納入上述管理體系。人員管理上，相比公立機(jī)構(gòu)而言，私立機(jī)構(gòu)缺乏相應(yīng)的政策支持，人員的素質(zhì)、穩(wěn)定性難以得到保障。
面對(duì)兩難問(wèn)題，我們提出兩類(lèi)措施建議：第一類(lèi)，完善中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，鼓勵(lì)地方政府將外來(lái)人員納入公共服務(wù)的覆蓋范圍。第二類(lèi)，統(tǒng)籌規(guī)劃、管理公立和私立的公共服務(wù)機(jī)構(gòu)。
劉鋒：特大城市如何應(yīng)對(duì)城市病
國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究部研究員、研究室主任
中國(guó)正為世人展現(xiàn)出一幅最大規(guī)模、最為復(fù)雜、也最為多樣的全景式、立體化的、城市化的圖景。隨著集聚規(guī)律推動(dòng)城市群和大城市的快速發(fā)展，未來(lái)中國(guó)的大城市會(huì)越來(lái)越多。根據(jù)我們的預(yù)測(cè)，到2020年中國(guó)的城市化率大約是56%，到2030年會(huì)是64%，中國(guó)城市化的峰值大約將是80%左右。
第一，根據(jù)兩個(gè)多世紀(jì)以來(lái)世界各國(guó)的工業(yè)化經(jīng)驗(yàn)表明，經(jīng)濟(jì)和人口的聚集是各國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程當(dāng)中的普遍規(guī)律。第二，在中國(guó)的國(guó)情下大城市往往容易得病。一是由于區(qū)域的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)格局不合理，大中小城市間產(chǎn)業(yè)缺乏合理分工，造成大城市的功能和人口過(guò)于集中；二是基本公共服務(wù)嚴(yán)重不均衡，造成特大城市對(duì)人口流動(dòng)吸引力過(guò)強(qiáng)；三是城市規(guī)劃和空間布局不合理、公共交通發(fā)展不足，相關(guān)公共政策加劇了這種“擁擠”。第三，要系統(tǒng)設(shè)計(jì)、加快改革、標(biāo)本兼治、統(tǒng)籌推進(jìn)。
對(duì)此，我們認(rèn)為：1、加快基本公共服務(wù)均等化，只有不同地區(qū)的居民都能夠享有大體相當(dāng)?shù)纳睢⒏＠胶突竟卜?wù)，才可能在最大程度上避免流動(dòng)人口往大城市扎堆；2、加快形成合理的產(chǎn)業(yè)分工體系，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移；3、大力促進(jìn)以特大城市為中心的城市群的發(fā)展，建設(shè)網(wǎng)絡(luò)型城市，形成合理的經(jīng)濟(jì)生活圈。明確各新城、副中心城市和周邊衛(wèi)星城鎮(zhèn)的功能定位和分工，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，引導(dǎo)人口集散，促進(jìn)公共產(chǎn)品、基礎(chǔ)設(shè)施的協(xié)調(diào)銜接，構(gòu)建和諧城鎮(zhèn)體系，防止了人口和功能的過(guò)度集聚。4、大力加強(qiáng)公共交通建設(shè)，提高城市科學(xué)管理水平和能力，積極采用信息技術(shù)，促進(jìn)城市治理的電子化，大大提高城市的承載力，加強(qiáng)法律法規(guī)實(shí)施的力度等。
張車(chē)偉：中國(guó)得了城市化“富貴病”
中國(guó)社會(huì)科學(xué)院人口與勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)研究所副所長(zhǎng)
首先，我覺(jué)得中國(guó)現(xiàn)在大城市出現(xiàn)的“城市病”更多類(lèi)似于發(fā)達(dá)國(guó)家或者是我們看到的國(guó)際上比較先進(jìn)國(guó)家的問(wèn)題。而發(fā)展中國(guó)家出現(xiàn)的問(wèn)題，似乎在我們國(guó)家并不是特別明顯。這得益于我們國(guó)家特有的一些制度安排，就是中國(guó)在世界上獨(dú)一無(wú)二的戶(hù)籍制度和土地制度。我們現(xiàn)在所有的經(jīng)濟(jì)社會(huì)的秩序都跟這兩個(gè)制度有關(guān)系。但今后我們要改變過(guò)去的公共服務(wù)和管理體系。戶(hù)籍制度要取消，在這個(gè)制度之上要形成一個(gè)新的公共服務(wù)管理體系，以常住人口登記和管理為依托的體系，只有這樣，把農(nóng)民工納入到城市才有可能。
我覺(jué)得有幾點(diǎn)比較重要：第一，管理服務(wù)體系的提供不應(yīng)以犧牲農(nóng)民土地的權(quán)益為代價(jià)，不應(yīng)再以農(nóng)民的土地交換作為公共服務(wù)置換條件。第二，在城市化過(guò)程中，土地收益要讓農(nóng)民充分分享，這意味著土地制度的改革也應(yīng)該和戶(hù)籍制度或者公共服務(wù)的提供是同步的。今后土地市場(chǎng)的一體化是非常必要的。第三，社會(huì)保障性的改革是非常緊迫的，尤其是養(yǎng)老和醫(yī)療問(wèn)題。
今后國(guó)家的社保體系建設(shè)不應(yīng)再以城鄉(xiāng)劃分，而應(yīng)以有無(wú)工作劃分，可以分為兩類(lèi)：有工作的進(jìn)入一個(gè)繳費(fèi)型的社會(huì)保障體系中；沒(méi)工作的設(shè)計(jì)成半繳費(fèi)或者非繳費(fèi)型的社保體系。這樣才有助于最后形成不管是農(nóng)村還是城市均等化的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品。
藍(lán)志勇：美國(guó)進(jìn)步時(shí)代市政改革對(duì)中國(guó)城市化的啟示
中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院副院長(zhǎng)
從美國(guó)進(jìn)步時(shí)代市政改革，可以給中國(guó)“城市病”治理啟示。對(duì)城市特性的認(rèn)識(shí)，我認(rèn)為首先要用馬克思主義的發(fā)展觀，認(rèn)為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定一切，當(dāng)然也決定城市的形態(tài)。二是城市化的過(guò)程本質(zhì)是從荒蠻時(shí)代走向現(xiàn)代文明。三是非常注重社會(huì)分工。城市化實(shí)際上是從社區(qū)走向社會(huì)，本質(zhì)上是從群體社會(huì)到個(gè)人社會(huì)，最重要的特點(diǎn)是提高生產(chǎn)力和社會(huì)分工。對(duì)于城市的特點(diǎn)，總的來(lái)說(shuō)，城市化應(yīng)該給人帶來(lái)現(xiàn)代文明的曙光和更高質(zhì)量的生活，但在整個(gè)發(fā)展過(guò)程中并不完全是這樣。
美國(guó)進(jìn)步時(shí)代也有很多“城市病”，當(dāng)時(shí)是偉大時(shí)代的出現(xiàn)，大家都覺(jué)得工業(yè)化過(guò)程以后，第二次工業(yè)革命以后產(chǎn)業(yè)升級(jí)，隨著自然持續(xù)被打破，貧富懸殊增大，發(fā)展空間受限，自然資源的巨大浪費(fèi)，新興的公司革命和商業(yè)文明，巨大的社會(huì)物質(zhì)財(cái)富的涌現(xiàn)。當(dāng)時(shí)美國(guó)社會(huì)提出服務(wù)型政府，加大政府財(cái)政，公共管理應(yīng)運(yùn)而生，人們不相信自然帶來(lái)的和諧，追求的是科學(xué)的方法和人的理性的努力、精細(xì)的設(shè)計(jì)與管理，來(lái)弘揚(yáng)民主，建立法制，追求進(jìn)步，提高效率。
中國(guó)城市發(fā)展核心的問(wèn)題，過(guò)去也有一些思想，比如說(shuō)城市是不好的，后來(lái)認(rèn)為城市是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的中心，但是趨勢(shì)一定會(huì)越來(lái)越大，這是不可逆轉(zhuǎn)的潮流。我們現(xiàn)在面臨的挑戰(zhàn)是沒(méi)有從傳統(tǒng)的社會(huì)的格局中走出來(lái)，又面臨加速現(xiàn)代化的要求。
會(huì)議總結(jié)
李羅力：綜合開(kāi)發(fā)研究院副理事長(zhǎng)
雖然只是半天時(shí)間，但大家發(fā)言的面非常廣，談的力度都很深，對(duì)我們國(guó)家城市化所面臨的問(wèn)題，所需要研究的問(wèn)題提供了很多重要思路，提供了很多好的意見(jiàn)，受益匪淺。
從第一節(jié)的發(fā)言來(lái)看，辛華認(rèn)為，對(duì)城市承載力不能靜態(tài)地看、僵化地看，城市承載力是可變的、是動(dòng)態(tài)的，是可以通過(guò)集約化、科學(xué)管理、技術(shù)提高來(lái)提高承載力的。但總體來(lái)講，承載力最終是有限度的，不可能無(wú)限擴(kuò)張。肖金成講到，城市發(fā)展要和區(qū)域發(fā)展規(guī)劃協(xié)調(diào)。他主要提到了現(xiàn)有大城市群和未來(lái)大城市群發(fā)展的主要途徑，但我覺(jué)得很重要的一個(gè)城市群沒(méi)有加進(jìn)去，內(nèi)蒙古的呼包特是一個(gè)發(fā)展很快的城市群。王建提到的高鐵時(shí)代，對(duì)中國(guó)城市布局的發(fā)展會(huì)發(fā)生革命性的轉(zhuǎn)變，我非常同意這個(gè)觀點(diǎn)。秦虹博士講到同城化問(wèn)題，她把同城化做了很詳細(xì)的介紹，特別是提到了同城化的創(chuàng)新機(jī)制。但要認(rèn)識(shí)到，中國(guó)搞同城化，還有很長(zhǎng)的路要走，根本的體制要改變。陳秀山講了兩個(gè)主要問(wèn)題，一是判斷未來(lái)城市趨勢(shì)是要放緩的，因?yàn)楝F(xiàn)行的戶(hù)籍制度、土地制度會(huì)造成農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，又講到信息時(shí)代分散化成為發(fā)展趨勢(shì)。
第二節(jié)的發(fā)言，劉憲法教授講到緊湊型的城市，主要是由于政府主導(dǎo)的模式產(chǎn)生了很多問(wèn)題，認(rèn)為從合理的城市來(lái)講不應(yīng)該按照現(xiàn)在的功能分區(qū)，按長(zhǎng)官意識(shí)進(jìn)行階層的劃分。湯敏說(shuō)到農(nóng)民工的市民化是推進(jìn)城市化的主要問(wèn)題，我理解小城市搞成中等城市，中等城市搞成大城市，形成有特色的城市群。這樣農(nóng)民也不要分散到小城鎮(zhèn)里去，相對(duì)要集中、要緊湊、要集約化。胡秀蓮女士講到中國(guó)低碳發(fā)展，中國(guó)低碳發(fā)展的重點(diǎn)和難點(diǎn)都在城市。現(xiàn)在存在什么問(wèn)題，應(yīng)該采取什么措施，對(duì)于低碳發(fā)展提供了一個(gè)思路。王涌彬講搞緊湊型城市是關(guān)鍵，一個(gè)是城市郊區(qū)應(yīng)該緊湊化的問(wèn)題，從兩方面提到緊湊型城市。
第三節(jié)，王梅講到城市公共服務(wù)面臨的困境問(wèn)題。實(shí)際上我們現(xiàn)在講到很多的城市公共服務(wù)問(wèn)題，最后都?xì)w結(jié)為財(cái)政問(wèn)題，應(yīng)該把公共教育、醫(yī)療全覆蓋。但現(xiàn)在地方政府有實(shí)權(quán)沒(méi)有財(cái)權(quán)，他們拿的錢(qián)很多要做公共服務(wù)，要解決很多問(wèn)題，讓中央財(cái)政去用財(cái)政返還的辦法是不現(xiàn)實(shí)的。第二個(gè)觀點(diǎn)是利用民間資本，這確實(shí)是個(gè)途徑，但民間資本是賺錢(qián)的，公共服務(wù)是公益性的，這是相矛盾的。所以要?jiǎng)澢褰缇€，規(guī)定定位，服務(wù)特色，素質(zhì)、管理，這些都要定好。劉鋒講到大城市容易得“城市病”，所以他的結(jié)論是要發(fā)展以大城市為中心的城市群，不要都集聚在大城市中。張車(chē)偉的觀點(diǎn)很新穎，中國(guó)“城市病”是發(fā)達(dá)國(guó)家的“城市病”，不是南亞、拉美國(guó)家的窮困“城市病”，特別是戶(hù)籍制度和土地制度，這是我們國(guó)家兩項(xiàng)特殊的制度。由于這兩項(xiàng)制度，使我們城市有序發(fā)展，我是贊成的。張車(chē)偉最后講，戶(hù)籍制度、土地制度都面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，要解決當(dāng)前農(nóng)民工進(jìn)城的問(wèn)題，需要改革。藍(lán)志勇教授講到美國(guó)進(jìn)步時(shí)代的城市化對(duì)中國(guó)城市化的啟示。
最后我代表綜合開(kāi)發(fā)研究院，感謝所有參會(huì)來(lái)賓、媒體和會(huì)議工作人員。謝謝大家！
