以傳播城市化專業知識為己任
2025年03月13日
星期四
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作者簡介：
黨國英，中國社會科學院農村發展研究所研究員，現任宏觀室室主任，從事農業經濟學研究，主要業務專長是農村制度變遷問題研究。
主要代表作有：《中國農村社會權威結構變遷與農村穩定》（論文，《中國農村觀察》，1997年第5期）；《關于社會穩定的一個理論及其在農村分析中的應用》（論文，《中國農村觀察》，1996年第3期）；《關于社會沖突的一個假說及其實證分析》（論文，《社會學研究》，1998年第4期）；《村民自治是民主政治的起點嗎？》（論文，《戰略與管理》，1999年第1期）等。
筆者近年在佛山市的順德區、南海區以及三水區先后作過一些調研，對佛山農業發展狀況有了一定了解，但了解遠不全面系統。基于這種了解，也基于在全國的調研，以及對國外情況的考察，筆者對于我國農業專業化、農民職業化問題有了一些認識。這里主要結合佛山農民職業化發展目標，扼要提出一些個人看法，供市、區領導決策參考。
一、佛山農業規模經營概況
佛山農業與全國比較，有一定的發展水平，也有一定的發展潛力。
第一，農業經濟體制在某些方面有先進性。順德、南海兩區率先推進農村“政經分開”改革，有利于農業發展。佛山市的“三舊改造”為土地集中、農民職業化創造了一定條件，值得肯定，雖然此項工作開展有一定難度。
第二，佛山氣候環境比較好。
第三，佛山市場環境比較好。土地流轉市場已初步形成，價格發現機制比較健全。
第四，佛山市在促進土地流轉、培育專業農戶方面已經有一些好的經驗。三水區大力推進農業園區建設，近年每年投入“三農”領域1000萬元左右，建設成績明顯。每畝園區建設政府補貼2000元，總規模近100平方公里。
二、目前的問題
第一，適合農業規模經營的體制尚未完全建立，政策體系不夠配套，規模經營的組織載體尚有缺陷。股權設立制度各地有很大差異，三水基本上沒有固化，而順德基本上實現了固化。有的地方的股權“細碎化”問題越來越突出。幾乎全部的農業專業合作社不是真正的合作社。
第二，名義土地流轉率高，但實際流轉率不高。三水的實際流轉率是40%左右。
第三，在主要農區（如三水），傳統農業生產方式仍然占相當大的比重（50%左右）。
第四，勞動力轉移的大環境有缺陷。因佛山特殊的產業結構，致使佛山務工農民的平均收入與全國水平的差異越來越小，優勢不明顯，對農村勞動力轉移的拉動作用在下降。
第五，土地流轉市場存在壟斷問題。近期調查發現，某些村的養魚戶希望降低地價，不讓外村人投標，影響漁業規模經營發展。
第六，勞動力素質不高，傳統生產手段的使用仍比較普遍。佛山市目前參加農村分配的集體經濟組織成員205.2萬人，約占全市戶籍人口的55%；農村勞動力126.43萬人，但真正從事第一產業的農村勞動力約28萬人，占農村集體經濟組織成員的13.7％，占全市農村勞動力的22.3％。這些從事第一產業人員多數年齡偏大，且知識水平普遍不高。
第七，規模經營已經有一定程度發展，但發展不平衡，農業主產區還比較落后。水稻的經營規模普遍較小。單位水體養殖產出高低之間效率相差最高可達50倍（順德與三水比）。
第八，專業化水平低，尤其是家庭經營的專業化水平低。家庭經營的平均規模不足以使農戶獲得城市居民的平均收入。
第九，集體建設用地基本沒有盤活，村莊整治力度低于全國許多省份。
第十，政府方面為農業專業化服務的政策體系尚不明確，支農力度與佛山在全國的經濟地位不相稱。
三、改革建議
對于以上問題，很難有就事論事的解決辦法。要促進佛山農業現代化，培育專業農民是必經之路，但這項工作要有廣大視野，要有深化改革的決心。筆者認為，改革要從下述三方面著手。
（一）以產權改革為核心，奠定專業農戶發展的制度基礎
要點：
在農區落實中央關于農村土地承包關系長久不變的意見。這方面的改革可借鑒成都市的做法，這里不詳細介紹。
學習日本經驗，建立土地流轉服務公司日本的經驗，這里不做介紹。設立公司的主要目的是鼓勵土地流轉，促進專業農業經營者發展壯大。公司為非盈利性組織（也可稱“協會），由村莊、政府和農民合作社幾方面組成。公司的重要業務之一，是收購小農戶的土地承包權，轉租給“注冊農業經營者”使用。同時，公司保有一定的 “機動地”，隨時可提供給村莊“原住民”索回承包地的要求。公司具有類似“土地銀行”的職能。
鑒于佛山市已經廣泛組建了“土地股份社”，而該組織已經具有土地流轉的功能，所以，建立土地流轉服務公司將意味著部分替代“土地股份社”的功能。更具體的操作辦法還需要研究。
在保留集體土地制度的城市化地區建立股份交易平臺。這個建議略作展開。
1 主要改革目標
理順各種形式集體經濟之間的關系，為建立城鄉統一的社會治理模式創造條件。
在村（社區）層次上把村委會（居委會）的公共服務職能與資產經營管理職能分開，村委會（居委會）提供公共服務，股份社負責資產經營管理職能。
徹底改革股份社。把現行成員不易退出“共同共有”的股份社產權結構改造為真正的產權可交易的“按份共有”產權結構，創造出股份社解體、重組和股份“實物化”的公平合法路徑，實現產權明晰化。
按照市場化的原則改造現有股份社，使股份具有可交易性，股份社具有開放性。建立股份交易中心。政府成立股份交易監管機構，制定交易規則。股份社的資產由交易中心代管。各個股份社仍然擁有農地使用和未來農地轉用的權利。
大力發展農民專業合作社，積極穩妥推進農業規模化經營，保護農民權益，建立與國際接軌的支農政策體系。
2 改革要點
將目前有盈利能力的資產劃歸股份社，其他公共資產劃歸村委會（居委會）管理。
股份社不再承擔任何公共服務職能。股份社的資產由俱樂部性質的共同共有資產通過改革轉變為可交易、可注銷、可退市的按份共有財產。
按照市場化原則改造現有股份社，使股份具有可交易性，股份社具有開放性。
建立股份交易中心。建議此項改革可推至全市，由全市設立一處股份交易中心。
交易中心參照我國證券交易所的有關規定，實行會員制。交易所由會員投資建設。交易所清算時，資產按會員投入比例分配。交易所資產劃為股份，股份可轉讓、析出。交易所的經營由會員代表大會任命的經理部門負責。
交易所建立時，政府為交易所的控股股東。一定期限后，政府可轉讓股權，退出交易所。
交易所的會員可投資建立營業部，營業部的數量不受限制。
個人、法人均可交易任何股份社的股份，但須委托營業部進行交易。
政府成立股份交易監管機構，制定交易規則。
各股份社的股份必須進入股份交易中心交易。股份社仿照股份公司管理，其資產和分紅賬目等資料通過股份交易中心提供的技術平臺向社會公開，給交易者提供出價依據。
預計股份交易中心的存續時間為5—10年。當所有股份社注銷以后，股份交易中心也清算解體。或者股份交易中心在5年內承接新的職能，轉變為一般的資產交易機構。
3 配套改革
（1）通過物業管理改革，進一步促進村委會（居委會）職能轉變。社區普遍建立合作社性質的物業管理社，村委會（居委會）短期內與物業管理社合署辦公，一定期限后可分離改制。
（2）在更大的地域范圍建立物業專業服務公司，給各小區的物業管理社提供服務；物業管理社本身不擁有物業服務設備和專業服務人員。此項改革的詳細辦法另行提供。
（3）規范股份交易，建立原始股東保障基金。股份交易收取手續費。費率暫定為交易額的1%。手續費的一部分用來支付交易中心的公共開支，一部分用來建立原始股東保障基金。兩者比例暫定為一比一。
對股份交易的增值部分收取原始股東保障基金，但對原始股東第一次股份轉讓收益不收取此種基金。收取此種基金時，增值收入中應扣除相當于股份持有期間同等數量資金的銀行活期存款的利息收入。費率暫定為10%。
原始股東保障基金運用要有利于社會穩定，有利于保護社會轉型中農民的利益。資金運用的細則另行制定。
對個人或家庭股份擁有的最大規模進行限制。限額暫定為一個股份社全部股份的5%。今后視經濟發展狀況對限額做出調整。
股份社的土地資產為集體財產，股份社產生股東利益的基礎是土地使用 權。
股份社及股東的土地使用權不論如何交易，均不得變更政府規劃確定的土地用途，并嚴格遵守國家有關土地用途管理的法規。
（4）建立股份社注銷退出機制。股份社只有在注銷時才能退出股份交易中心。股份社的注銷要全體股東一致同意。
股份社注銷時，對股份社的實物資產按協商一致的原則進行分割，其中包括對土地使用權的分割。在進行此項分割時，必須明確土地的位置、及其他與土地屬性有關的必要信息。土地使用權資產的歸屬須在土地管理部門備案，由土地管理部門發給當事人土地使用權 證。
在實物資產分割時， 遇到實物資產單元在經濟上、技術上不可分割的情形，股東之間可用貨幣找補的辦法保全資產的完整性，以實現資產單元完整地歸屬某一股東。貨幣找補交易不需經過股份交易中心。
股份社注銷后，土地使用權的流轉按照國家有關法規辦，其他資產可自由交易，不再借助股份交易中心實現交易。
股份社的股份在股份交易中心交易以后，3年內不得注銷，以便通過市場關系形成合理的資產價格。股份社的注銷要經過政府批準。
（5）加強股份社管理。股份社的資產和分紅賬目向社會公開，給交易者提供出價依據。對股份擁有的最大規模進行限制，其限額可做定期調整。鼓勵股份社聘請專業經理人組成管理機構經營股份社。股份社的其他經營管理繼續執行現有政策。
（二）以專業農業保護區制度為支撐，探索農村土地用途管制、保護耕地資源的新路徑
筆者建議，佛山市可以在三水區建立專業農業園區的基礎上，進一步強化工作，嘗試用“農業保護區”制度替代“基本農田保護”制度。建立農業保護區制度旨在更有效地防止濫占耕地，堵塞變相蠶食農地、多頭分散上馬工商業項目的管理漏洞。農業保護區應是空間連續、面積較大、包括現有基本農田及周邊尚未開發的其他土地的區域。國家可要求地方政府劃定多片農業保護區。這個制度可設定：除公益性基礎設施以外，農業保護區內不允許新增任何非農業開發項目；現有非農工商業項目逐步退出保護區。農業保護區內的常住居民為專業農戶和特色村居民。不允許非農業居民購置農業保護區內的任何房產。現有非農業居民和今后脫離農業的居民逐步退出保護區。農業保護區歸區級政府直接管轄。
（三）以注冊農業經營者制度為核心，建立現代支農政策體系
1 主要改革目標
實行“注冊農業經營者”制度，構造全新農村微觀經濟基礎。建立注冊農業經營者制度旨在更有效地瞄準支農政策實施對象，提高支農效率，加快農業發展和農民收入增長步伐。
對于加入股份社的農地，要通過股份社改革，最終實行農地實物承包權的永久化。股份社改革方案如前所述。
2 改革要點
“注冊農業經營者”制度，是政府認證主營農業的農村居民家庭資格的一整套信息管理制度。
“注冊農業經營者”可分為法人農場（如農業類公司）、自然人農場兩類。其資格的認定可考慮以下因素：（1）“注冊農業經營者”的主要收入應來自種植、養殖、漁業捕撈等農業生產活動。大量購買土地使用權從事出租經營的“地主”，不得認證為“注冊農業經營者”。
（2）“注冊農業經營者”達到一定經營規模。各地可因地制宜，采取不同的標準。本項制度起步時，標準不宜太高。
（3）“注冊農業經營者”的自然人勞動力可以兼業務工，但至少應有一定比例的勞動力以常年務農為主。
（4）在改革的第一階段（如兩年內），可規定“注冊農業經營者”必須是示范境內常住戶籍居民或法人。
“注冊農業經營者”必須同時符合以上各項條件。對于公司型 “注冊農業經營者”，藥對其生產結構做出規定。這種規定有利于緩減目前存在的城市資本大規模在農村圈地搞大農場的趨勢。
圍繞“注冊農業經營者”的政策設計主要是：
（1）“注冊農業經營者”的認證機構為各級農業管理部門。可由各級政府農業管理部門下轄的農經站主管此項業務。政府依托農民專業合作社對“注冊農業經營者”進行服務和管理，以降低服務和管理成本。政府鼓勵“注冊農業經營者”組織起來發展經濟、維護自己的權利。
（2） 注冊機構代表政府與“注冊農業經營者”簽訂協議，由協議規定政府和農戶之間在經濟往來中的責任、義務和權利。政府向“注冊農業經營者”承諾對他們的政策支持，“注冊農業經營者”承諾提供農產品的數量、質量以及對農業資源的保護等。
（3）政府對農村的投入分為三個類別，分別是農業支持投入、公共基礎設施投入和一般性社會保障投入，其中政府支持農業發展的各項投入以“注冊農業經營者”為瞄準對象。為了保持政策的連續性，可以考慮繼續保持目前農業支持的某種普惠性，但新增農業支持項目或新增權益只針對“注冊農業經營者”實施。
（4）“注冊農業經營者”認定的有效期為5年。“注冊農業經營者”可以申請撤銷注冊。
（5）政府對“注冊農業經營者”進行免費技術培訓。
（6）在目前條件下，政府鼓勵農業用地的流轉在“注冊農業經營者”之間進行。農業用地的流轉對象必須合理排序，其序列由法律加以規定。
（7）政府鼓勵注冊農業經營者實現“耕者有其田”。注冊農業經營者可通過“股份交易中心”購買股份，實現土地使用權。注冊農業經營者之間可自愿通過股份調整、置換，形成股權的實物化，并在股份交易中心注銷股份。在一定時期，對注冊農業經營者的土地實物量進行規模限制，其最大規模可定期調整。
3 配套改革
建立農地保護基金。每畝地由政府補貼注冊農業經營者200元（今后可視情況增加），計入為農戶設立的專門賬戶，但由政府通過農田整理項目予以支出。
實行農地貸款抵押制度。農戶抵押土地時，由農民專業合作社擔保；農戶不能償還貸款時，土地由專業合作社收回，返租給農戶經營，農戶以產品或其他財力 向合作社支付租金。
廣泛組建以專業農戶為基礎的農民合作經濟組織，擴大合作社的經濟實力。要引導現有合作社改造機制，向真正的合作社方向發展。
注冊農業經營者個人或法人代表作為示范市民，可歸屬所在區域的居民委員會，并享有與居住在市區的市民完全平等的權利。注冊農業經營者的注冊資格作為 職業或資格身份，是享受各類惠農政策的依據。
注冊農業經營者可以參加各類專業經濟組織，按組織章程享有各種權利。
政府提倡注冊農業經營者中自然人應分散居住，成為“城外市民”。政府將本著節約用地的原則制定注冊農業經營者和其他專業農戶居民點的規劃。在安排現有農村居民集中居住的工作中，將根據各種實際情況，盡可能保留一定數量的房舍，安排專業農戶居住，不搞搬盡拆盡。
政府提倡那些未被認定為注冊農業經營者但仍然從事少量農業活動的市民盡可能放棄農業活動，但要遵從市民意愿。政府的惠農政策主要向注冊農業經營者傾斜。
