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2025年03月13日
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蔡繼明，南開大學經濟學博士，清華大學人文社會科學學院責任教授、博士生導師。現任清華大學政治經濟學研究中心主任，理論經濟學科負責人，經濟管理學院學位委員會委員，人文社會科學學院學術委員會副主任，美國哈佛大學肯尼迪學院富布賴特訪問學者，城市化委員會專家委員、民進中央常委，民進中央經濟委員會主任；民進北京市副主委。
我國目前的城市化進程嚴重滯后
改革開放以來，我國城鄉居民的收入差距已經由2.5倍擴大到3.3倍。近兩年來雖然農村居民人均純收入的增長速度略高于城市居民人均可支配收入增長速度，如果考慮到城鎮居民享有各種補貼、勞保福利和社會保障等隱性收入，以及農民尚需從純收入中扣除用于再生產的部分，我國的城鄉居民收入實際差距仍高達4-5倍，居于世界領先水平。
我國城鄉居民收入差距過大的主要原因是城市化速率嚴重滯后于工業化進程和經濟發展速度。我國從1978年到2011年33年中，國內生產總值年均增長９.8％，大大高于同期資本主義發達國家年均增長2.5％、世界年均增長３％和發展中國家年均增長５％的速度。但我國的城市化水平僅從1978年的17.92％，提高到2011年的51%。考慮到目前我國城鎮化水平是以城鎮非農業人口占總人口的比率測算的，而城鎮人口定義為“城鎮戶籍人口+暫住人口”，暫住人口又是以在城鎮有固定工作、居住半年以上為標準的，而所謂51%的城鎮人口中，至少有10%屬于進城的務工農民，他們并沒有真正變成城市居民！由此可見，我國實際的城市化水平遠比官方公布的低得多。
正是由于我國目前城市化真實水平過低，18.2億畝的耕地分攤到2.2億多農戶，戶均不到10畝地，不僅遠低于美國（300倍）、歐盟（30倍）和日本及韓國（3倍），而且遠低于農地適度規模經營的最低水平（50畝）。以如此世界上幾乎是最小的家庭耕地規模，要讓農民脫貧致富奔小康，是完全不可能的。縮小城鄉居民收入差距的根本途徑，是加快城市化進程，一方面使轉化為城市居民的農民本身收入水平和生活水平有大幅度提高，另一方面使較少量留在農村務農的農民耕種較多的土地，實現土地的規模經濟，從而大幅度提高務農的收入。
我們認為，從“十二五”時期開始，我國要用20年時間首先解決“半城市化”問題，也就是說，要以平均每年2000萬人的速度，到2030年基本解決4億農民工及其家屬的進城和落戶問題，使他們享受與城市原有居民同等的公共服務和各項權利。然后，我們再用20年時間，以每年1個百分點的速度，到2050年，使我國的城市化水平提高到85%左右。只有這樣，才能達到基本現代化的要求。
正因為如此，我們建議將加快城市化進程，確定為我國今后40年經濟發展的主導戰略。
城鄉二元土地制度的障礙
制約我國城市化進程的一個重要因素是我國現行的城鄉二元土地制度。
我國憲法規定：城市的土地歸國家所有，農村的土地歸集體所有。但同是土地公有制，二者并非同地、同權、同價。
首先，憲法賦予了國有土地所有者（國務院作為代表）對其土地擁有全部產權，包括占有權、處置權、使用權、剩余索取權等，而集體土地所有者卻不能買賣其土地，其所有權是殘缺不全的。
其次，國有土地使用權可以轉讓、抵押、出租給任何合法的經濟主體（包括國有企業、非公有制企業以及外資企業），而集體土地使用權只能首先在集體成員內部初始配置，但宅基地使用權不能抵押和轉讓給集體成員之外，農地的承包權亦不能抵押，其流轉也受到一定限制。
再次，土地管理法規定，任何個人和單位從事建設，必須申請使用國有建設用地。農民在自己的宅基地上以及村民集體在集體建設用地上建設的住房既不能抵押，亦不能向城鎮居民出售，這就堵塞了農民增加財產收入的渠道。
上述城鄉二元土地制度，嚴重地阻礙著我國城市化進程。
首先，農民分享工業化城市化的平等權利受到限制。工業化城市化進程中凡是需要占用農村集體土地的，無論是否出于公共利益的需要，一律采取政府征收的形式變成國家所有，而政府對被征地農民的補償，完全是單方面壟斷定價，其水平遠遠低于被征地的真實價值或機會成本，二者的差額被地方政府攫取。從2003年到2008年，政府得自土地出讓的凈收益高達1.7萬億，僅2010年全國土地出讓金就高達2.9萬億，同比前年增長106.2%，超過了全國財政收入的三分之一。很多地方政府的土地出讓金超過了預算內的財政收入。這種征地制度剝奪了4千萬失地農民平等分享土地增值的權利，其中相當大一部分成為就業無崗、務農無地、社保無份的“三無農民”，完全被排除在工業化城市化進程之外。
其次，農村人口城市化滯后于土地空間城市化。現行的征地制度促使地方政府熱衷于通過征地不斷擴大城市的空間，并歡迎農民進城務工推進城市建設，但本能地抵制農民工在城里落戶，因為前者會增加政府的收入和官員的政績，而后者則會增加財政的負擔。正因為如此，我國的人口城市化遠遠滯后于工業化和空間城市化：改革開放以來，城市的空間擴大了4倍，而城市的戶籍人口只擴大了2倍，1.5億左右被統計在城鎮人口中的農民工，實際上處在半城市化或偽城市化狀態，而占其中70%的新生代農民工，則處在城市和農村兩方面都難以融入或難以被接納的尷尬局面，如不妥善解決，必將成為嚴重的社會問題。
再次，農民的土地不能為他們進城落戶提供財產支持。農村居民的住房（連同宅基地）不能抵押，亦不能向城鎮居民出售，高達60-70億平方米的小產權房不能進入市場，這一方面堵塞了農民唯一能夠抵押融資的渠道，另一方面抑制了農民房產的資本化，使他們的土地不能為他們進城落戶提供財產支持。
不僅如此，農村現有建設用地17萬平方公里，超過全國城市建成區總面積3倍以上。即使簡單地通過舊村改造和新村規劃，就可以至少節省出三分之一的建設用地。但是，我國工業化城市化進程中急需的這筆巨量的寶貴的土地資源，并沒有按照市場原則給農民帶來巨額財富：這些土地或者大部分沉睡在廣袤的農村，或者被地方政府以城鄉建設用地增減掛鉤的方式轉變為城市國有建設用地。此外，很多城市旨在徹底鏟除城市中農村集體土地所有權殘余的城中村改造，無疑將切斷農民長期分享城市土地增值的源泉，同時也會使被驅趕出城中村或“貧民窟”的農民工的居住成本大幅度提高，抬高他們進城落戶的門檻。
最后，農業產業化和現代化難以推進。目前的土地制度和政策，不是限制農村承包地和宅基地轉讓，就是規定無償退出。由于缺乏有效的土地流轉和退出機制，兩億多進城務工的農民大都在農村保留著宅基地和承包地，農村土地的流轉額不足10%，這不僅使農民工難以獲得在城里安家落戶和創業發展的資金，而且難以斬斷與農地千絲萬縷的聯系，從而阻礙了農地向種糧大戶的集中即農地的規模化經營，使農業產業化和現代化難以推進。
深化土地制度改革，加快城市化進程
1. 要根據中共十七屆三中全會的精神，建立城鄉統一的建設用地市場，逐步縮小國家行政性征地的范圍，在符合法律和城鄉統籌規劃的條件下，應該允許農村集體建設用地進入市場，和國有建設用地同地同權同價。
這意味著我們今后城市建設和工業化進程如果要占用農村土地，就應該允許農民集體所有的土地進入市場，不能一律采取政府征收的辦法。因為政府征收就意味著要把土地“變性”（改變所有權性質），作為“轉用”（轉變土地用途）的條件。土地用途的改變本來應該去用規劃去管，而不能用所有權去管：如果按照規劃某片地不能建住宅，就是把它變成國有土地也不能建；如果按照規劃能建住宅，就是農村集體所有的土地也應該能建住宅。在土地用途管制上應該是一視同仁的。
政府征收農民土地的唯一根據是公共利益的需要。但憲法只是強調征收農民集體土地必須出于公共利益的需要，并不是說只要出于公共利益的需要就一定要征收。公共利益的需要同樣可以使用非國有土地，正如城市大量的國有土地被用于非公共利益需要，包括私人企業的需要。而城市國有宅基地也不是為了公共利益的需要。可見，憲法有關征收農民土地的規定并非充分條件，而只是一個必要條件。而如果不是出于公共利益的需要，就更不能征收了。如果新增加的土地僅僅是為了建住宅、商店、游樂場等等，那就不能征收農民的土地，而是要允許農村集體土地進入市場，從而允許改變用途但不改變性質。
但是，現已公布的土地管理法修改草案，仍然強調只要列入城市規劃的土地，政府就要征收；不僅如此，城市規劃圈之外，凡是和公共設施相聯系的土地也要由政府征收，這就把征地的范圍從城市規劃圈之內擴大到了規劃圈之外。這樣一來，政府征地的依據就不是公共利益的需要，而是城市規劃。如果只要城市周邊的土地劃入城市規劃圈，劃入城市規劃圈的集體土地就要由國家征收為國有土地，而今天沒有列入城市規劃的土地明天就有可能列入，因為城市的范圍在可預見的未來總是在不斷擴大。應該嚴格按照憲法公益性征地原則和中共十七屆三中全會的精神修改土地管理法，允許集體土地進入市場從而與國有土地同地、同權、同價。
2. 應允許農村集體宅基地的使用權自由轉讓、抵押和出租
農民住房的買賣、抵押和出租，所涉及的僅僅是集體宅基地使用權的轉讓，這絲毫不影響集體土地產權的屬性，正如同城市居民住宅的自由交易和抵押，并不影響城市國有土地產權的屬性一樣。應該讓農民的住房和宅基地具有和城市居民同等的權益。與此相應地，應允許小產權房進入市場。
小產權房存在的合理性就在于它以比較低的價格讓城市中低收入階層實現了居者有其屋的夢想，它實際上緩解了城市房地產價格居高不下的壓力。有人說這是擾亂了房地產市場，我認為這是強詞奪理：平抑房地產價格怎么是擾亂市場呢？它影響的不過是現行地產商的利益和政府土地財政，但是對于城市居民來說無疑是有利的。而對于農村居民來說，增加了他們的財產收入，也是有利的。如果小產權房是集體共同開發的，則壯大了集體經濟，同樣符合社會主義方向和黨的富農惠農政策。
3. 要允許有條件的農村由農民自主推進城市化
所謂農民自主型城市化是指鄉鎮集體在符合城鄉規劃的前提下，不經過土地征用，在集體土地上推進工業化和城市化并實現農民生產方式轉變與分享經濟成果的城市化模式。北京、廣東、浙江、江蘇等發達省份在農民自主城市化方面已經進行了大量的實踐探索。
農民自主型城市化保障了農村集體土地的權益，體現了農民當家作主的地位，使農民充分享受了工業化城市化的成果，縮小乃至消除了城鄉二元結構所產生的各種差距和矛盾，同時也減輕了政府的財政負擔，是統籌城鄉發展的一大創舉，國家應承認其合法地位并給予政策支持和規劃指導。
城中村改造也可以在不改變集體土地所有制的條件下，按照城市的統一規劃和建筑標準，由農民集體經濟組織自主完成。如果我們允許列入城市規劃圈但并非出于公共利益需要的農村集體土地可以進入市場，那么，已經處在城市圈內的城中村，在按照城市統一規劃加以改造的同時，繼續保持集體所有權的性質，也就是題中應有之義了。我們應該充分地相信農民弟兄完全有能力在自己的土地上建設好管理好城市。
