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2025年03月14日
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現(xiàn)代西方經(jīng)濟(jì)學(xué)之父威廉·配弟曾提出“土地為財(cái)富之母”，如今，對(duì)中國(guó)地方政府而言，這個(gè)重要的財(cái)富源泉巔峰已過，遲早會(huì)面臨枯竭。
土地財(cái)政是地方收入的大頭，地方財(cái)政總收入中土地出讓成交總價(jià)款占比從2006年的38.9%增長(zhǎng)到2010年的65.9%，這說明地方政府對(duì)土地收入的依賴越來越大，去年國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入達(dá)到高峰，達(dá)2.9萬(wàn)億元。毫無(wú)疑問，今年肯定風(fēng)光不再，會(huì)有所下降。據(jù)中國(guó)指數(shù)研究院對(duì)全國(guó)130個(gè)城市的數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)顯示，2011年1月至6月份，全國(guó)130個(gè)城市土地出讓金為7524億元，同比下跌了5.5%。筆者分析，一方面是由于國(guó)家對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控使樓市有所降溫導(dǎo)致土地出讓收入有所下降，另一方面是由于今年要完成1000萬(wàn)套保障房任務(wù)，供給的土地大部分通過劃撥方式用于保障房建設(shè)，而按規(guī)定，保障性安居工程一律免繳土地出讓收入。接下來幾個(gè)月將迎來保障房開工的大潮，土地出讓收入下半年預(yù)計(jì)同比將大幅下滑。全年看，今年的土地出讓收入甚至可能跌破2萬(wàn)億。
就這逐漸萎縮的土地財(cái)政，從現(xiàn)在看來，地方政府也逐漸失去了完全支配權(quán)，從2004年規(guī)定“不低于15%的土地出讓金被用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)”，到去年，將現(xiàn)行從土地出讓凈收益中安排不低于10%的廉租住房保障資金，再到今年《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》，從2011年7月1日起，各地統(tǒng)一按照當(dāng)年實(shí)際繳入地方國(guó)庫(kù)的招標(biāo)、拍賣、掛牌和協(xié)議出讓國(guó)有土地使用權(quán)取得的土地出讓收入，按10%計(jì)提農(nóng)田水利建設(shè)資金。還有7月1日公布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加大財(cái)政教育投入的意見》提出，要求地方政府必須從土地出讓收益中按10%比例計(jì)提教育資金。各種數(shù)據(jù)一加總，將近一半的土地出讓收益不能由地方政府自由支配了。
地方政府現(xiàn)在壓力倍增，一方面事務(wù)增加，除了要發(fā)展經(jīng)濟(jì)、加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)和社會(huì)管理、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定等任務(wù)外，還要完成上面交辦的任務(wù)，例如保障房；另一方面，財(cái)力實(shí)在有限，且不說1000萬(wàn)套保障房建設(shè)資金如何籌措都還是個(gè)問題，還面臨巨額債務(wù)，現(xiàn)在地方政府債務(wù)余額達(dá)10.7萬(wàn)億元，其中負(fù)有直接償還責(zé)任和擔(dān)保責(zé)任的或有債務(wù)占7成，未來兩三年就要進(jìn)入還債期。
巧婦難為無(wú)米之炊，怎么辦？只有3種辦法可選，一是想辦法去弄“米”。也就是提高土地財(cái)政收入，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，必將推高房?jī)r(jià)，轉(zhuǎn)嫁至百姓身上；二是先緊著重要的人吃，其他人少吃。也就是擠占其他開支，先完成中央交辦的硬任務(wù)，這樣無(wú)疑影響民生；三是從“米”上打主意，摻點(diǎn)其他的，保證完成吃飯任務(wù)，但不能保證吃好。所以地方開建保障房5月底才開工3成，從6月開始開工數(shù)量陡增，這就包括一些地方在上報(bào)數(shù)據(jù)的時(shí)候把不是中央認(rèn)定的保障房范圍如危舊房改造、還遷房及限價(jià)商品房列入其中。
無(wú)論怎么辦，地方政府都陷入了悖論困境，要破解這一困境，根源還是得擺脫對(duì)土地財(cái)政的依賴，因此必須從財(cái)稅體制上入手，可以說，土地財(cái)政倒逼財(cái)稅體制改革。
在分稅制改革前，地方財(cái)政收入在總財(cái)政收入中的比重由1993年近80%迅速下降到1994年的45%左右，此后一直維持在這水平，2010為 49%。而大量應(yīng)由中央政府管理的事務(wù)，基本上是由地方管理。中央政府的支出僅占全國(guó)財(cái)政支出的20%，而其他大國(guó)中央政府的支出一般占到60%以上。因此厘清事權(quán)，改革稅制，劃分中央與地方的收入分配關(guān)系尤其重要，重點(diǎn)是增加地方稅收收入權(quán)重，如可將現(xiàn)行增值稅75%歸中央、25%歸地方，劃分為中央地方各占一半，企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅也由原來的中央分60%、地方分40%變成對(duì)半分，如此按去年稅收計(jì)算，地方財(cái)政全年可多進(jìn)賬近7000億。在厘清事權(quán)分配的基礎(chǔ)上，擴(kuò)大和提高縣鄉(xiāng)財(cái)政收入比重，上升到30%-35%左右；調(diào)控和壓縮省財(cái)政收入比重，控制在10%-20%范圍。
