以傳播城市化專業(yè)知識為己任
2025年03月14日
星期五
設(shè)為首頁
|
加入收藏
搜索
2000年以后，以“土地資本化”為主要驅(qū)動力的城市化，日益演變成為各級政府的“土地財政”。一些地方政府不僅越來越依賴出讓土地使用權(quán)的收入來維持地方財政支出，而且還能獲取包括建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)等營業(yè)稅為主的財政預(yù)算收入。“土地資本化”(土地財政)驅(qū)動城市化的運作機制，使全國各級政府日益駕輕就熟地按照“征地—賣地—收稅收費—抵押—再征地”的模式推動城市化。在這一過程中，地方政府、開發(fā)商、銀行成為最大的受益者。
但是，以“土地財政”為核心的城市的“資本化”驅(qū)動，凸顯出以下四大悖論。
一、目的悖論
城市化、可持續(xù)城市化的目的是為了讓全體市民享受城市發(fā)展、城市繁榮帶來的生活水平提高。但是，試圖通過“土地財政”來解決城市化、城鎮(zhèn)化資金不足，進而實現(xiàn)城市繁榮、城市發(fā)展目的的城市化，其實際效果是：在持續(xù)升溫的“賣地”為民、“賣地”為城市發(fā)展、“以地生財”的目標追求中，手段成為目的。近十年來，各地土地出讓金收入迅速增長，在地方財政收入中的比重不斷提升。資料顯示，2001年—2003年，全國土地出讓金達9100多億元，約相當于同期全國地方財政收入的35%；2004年，收入近6000億元。2009年達到1.5萬億元，相當于同期全國地方財政總收入的46%左右。在有些縣市，土地出讓金占預(yù)算外財政收入比重已超過50%，有些甚至占80%以上。但這種透支后代人土地資源的“寅吃卯糧”的城市化方式，不僅沒有讓百姓享受到城市繁榮、城市發(fā)展帶來的實惠，反而因80%以上的老百姓買不起房而感到生活壓力越來越大，幸福感也日益下降。顯然，手段(賣地以獲取城市化資金)與目的(獲取城市化資金為了公共服務(wù)最大化，為了百姓生活水平提高)的關(guān)系被顛倒、扭曲了。
二、經(jīng)濟悖論
首先，土地資本擴張加劇了土地稀缺，設(shè)置了自身擴張的空間障礙。馬克思說過，勞動力是資本的輕步兵，資本按自己的需要把他們時而調(diào)到這里，時而調(diào)到那里。但城市的空間分離使勞動力居住地趨向分散化，空間功能的分離和失衡使勞動力的知識和技術(shù)結(jié)構(gòu)趨于片面化，交通問題增加了勞動力的流動性障礙，勞動力成本面臨勞動者的居住和通勤成本增加。這樣，資本擴張的要素需求，不僅可能面臨數(shù)量上的減少，也將遭受質(zhì)量上的下降。
其次，“土地財政”增加了資本的成本。這不僅包括由于城市土地租金價格日益昂貴，自然資源日益稀缺以及由交通運輸問題帶來額外的成本，而且，土地的稀缺性和現(xiàn)有分布，也使得尋租行為廣泛存在，成為腐敗產(chǎn)生的重要誘因，從而直接或間接地增加資本的成本。
最后，“土地財政”影響了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，加劇了產(chǎn)能過剩。政府掌握的大量資金投向哪里，會對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化產(chǎn)生重要的引導作用。多年來，地方政府的土地出讓收入主要投向城市建設(shè)，刺激了建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)的大繁榮，帶動了建材、民用電器、民用五金、民用化工等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，并導致生產(chǎn)能力嚴重過剩。這條產(chǎn)業(yè)鏈基本處于低端，并占用了大量社會資源，這與中央加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的方針是背道而馳的。
三、社會悖論
社會悖論集中表現(xiàn)在三個方面：一是在“土地財政”模式下，難免產(chǎn)生高價地進而產(chǎn)生高價房，有悖于國有土地為全民所有這一基本屬性；二是在高價地、高價房的推動下，會導致住房不斷向富人、富裕家庭集中，大多數(shù)市民百姓獲得住房的能力減弱、機會減少，有損社會公平；三是城市擴展過程中，伴隨著社會階層的分化而出現(xiàn)的區(qū)域化、間隔化，會使弱勢群體難以享受教育、就醫(yī)等公共資源好的空間。臨近這些好的城市公共資源的，往往是強勢群體的高檔住區(qū)。比如，高收人階層正逐步占據(jù)沿江沿河地帶、近遠郊森林附近、城市中心大型綠地周圍等環(huán)境景觀資源優(yōu)越的區(qū)域。與城市社會階層的分化相對應(yīng)，城市的空間資源也被等級化了。
四、生態(tài)悖論
過度的“土地財政”，資本無限制的擴張需求，貪婪地掠奪一切可以利用的自然資源，會導致城市空間、人口規(guī)模隨著資本擴張激增的同時，自然資源的供應(yīng)日趨緊張——尤其是不可再生能源。與此同時，越來越多的自然資源通過土地資本這部“機器”，變成廢氣、廢水和垃圾排放出來，使溫室效應(yīng)、水資源危機和城市垃圾危機愈益嚴重，生態(tài)鏈越來越脆弱，將人類的生存環(huán)境推向極限。
綜上，筆者認為，破解土地財政驅(qū)動城市化的重要路徑選擇是：改革集土地管理與土地經(jīng)營于一身的行政體制，分離政府經(jīng)營土地的職能，有效評估與監(jiān)控“土地資本化”的規(guī)范運作；同時允許農(nóng)民的集體土地進入城市土地市場，通過市場機制運作，相關(guān)的收入可用于保障已變?yōu)槭忻竦霓r(nóng)民的長遠生計，保障農(nóng)民能真正得益；同時也有助于從源頭上抑制土地財政的片面增長，化解社會矛盾，促進可持續(xù)的城市化。
