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2025年03月14日
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黨的十七屆三種全會審議通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》提出，“逐步建立城鄉統一的建設用地市場，對依法取得的農村集體經營性建設用地，必須通過統一有形的土地市場、以公開規范的方式轉讓土地使用權，在符合規劃的前提下與國有土地享有平等權益”。
目前，我國城鄉土地管理二元結構差異顯著。從土地市場體系來說，城市建設用地出讓轉讓出租交易市場經過10多年的建設已經相對比較完善，而農村土地市場體系尚未建立，土地收益分配比例不明晰；從土地權屬性質來看，國有建設用地使用權和土地承包經營權可以通過出讓、轉讓、出租等方式進行流轉，而農村集體建設用地產權模糊、不具排他性，使用權流轉受到嚴格限制；從土地價值的實現來看，權屬差異導致國有建設用地和集體建設用地“同地不同價”，農村土地資產價值未顯現。城鄉二元結構的管理體制限制了城鄉土地的統籌開發和高效利用，有待通過改革和創新土地制度予以解決。另一方面，城鎮人均建設用地小，農村人均建設用地大（相差近一倍），開展農村建設用地減少與城鎮建設用地增加相掛鉤工作有很大潛力。在這樣的背景下，重慶市設立了土地交易所，創建地票交易制度，健全農村土地管理制度，通過市場化途徑，探索建立城鄉統一的建設用地市場，達到優化城鄉土地資源配置、推進土地節約集約高效利用、促進城鄉統籌協調發展的目的。
一、具體措施——農村土地交易所與地票
2008年12月4日，重慶農村土地交易所掛牌成立，標志著全國首個城鄉統一土地交易平臺應運而生。2009年1月，國務院印發《關于推進重慶市統籌城鄉改革和發展的若干意見》(國發〔2009〕3號)文件，明確要求“設立重慶農村土地交易所，開展土地實物交易和指標交易試驗，逐步建立城鄉統一的建設用地市場，通過統一有形的土地市場、以公開規范的方式轉讓土地使用權，率先探索完善配套政策法規?！?/p>
重慶農村土地交易所，是以“地票”和農村土地承包經營權、集體建設用地使用權等實物交易為主要交易品種的集中性交易平臺。
“地票”是指將閑置的農民宅基地及其附屬設施用地、鄉鎮企業用地、農村公益公共設施用地等農村建設用地復墾為耕地而產生的建設用地指標。按照“占補平衡”的原則，通過“地票”交易，轉讓給有建設用地需求的對象。其目的是通過盤活農村存量閑置的建設用地，一方面解決城市發展的用地指標需求，另一方面解決農村發展缺乏資金的問題。而“實物交易”，是指農村集體土地使用權或承包經營權的流轉交易。主要包括耕地、林地等農用地和集體建設用地的使用權，荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農村未利用地，以及農村土地承包經營權折資入股后的股權或收益分配權交易。其目的是促進農村土地資源向龍頭企業、經營大戶和合作經濟組織集中，避免棄荒撂荒，促進農業生產的規?；洜I。
“地票”是土交所交易業務的主要標的物。它具有與國家下達的年度新增建設用地計劃指標、占補平衡指標相同的功能，可在重慶市域憑“地票”將符合土地利用總體規劃、城市規劃的農用地，按法定程序征轉為國有建設用地?！暗仄薄钡男纬珊褪褂庙毥涍^四個基本環節：
●復墾：在農民自愿和農村集體經濟組織同意，且留足農村發展空間的前提下，可提出土地復墾立項申請，經區縣土地行政主管部門批準后，可將農村建設用地進行復墾，變為耕地。
●驗收：實行“三級”驗收制度。在土地整理完畢后，首先項目業主自查復墾質量，再由區縣土地行政主管部門會同農業部門嚴格驗收，并按一定系數折算為有效耕地面積，最后由市土地行政部門核發農村建設用地復墾驗收合格證，以此作為“地票”的來源。
●交易：“地票”通過農村土地交易所面向社會公開交易，購買者可以是一切農村集體經濟組織、法人或其他組織，以及具有獨立民事能力的自然人。
●使用：“地票”持有人可在符合城市總體規劃和土地利用總體規劃的區域內，選定待開發的土地，憑“地票”完成征地安置補償，并按招、拍、掛有關規定取得國有建設用地使用權。
“地票”交易包含出讓、轉讓、質押三種類型。其中，“地票”出讓和轉讓均統一通過土交所面向社會公開交易，不得進行場外交易。出讓是指建設用地復墾后形成的用地指標首次在土交所交易的行為。對“地票”出讓實行年度總量調控制度。轉讓是指“地票”持有人將地票再轉移的行為?！暗仄薄痹诶U清價款并持有一年以上可轉讓?！暗仄薄庇行跒?年，超過期限未落地使用的，由土交所回購。“地票”競得人繳清價款，辦理“地票”登記并取得證書后，可依法申請辦理“地票”質押。
二、堅持五項原則指導，穩妥實施
設立重慶農村土地交易所，開展地票交易，既是對我國農村土地管理制度的改革完善，也是對我國城鄉統籌異地化途徑的探索實驗。在探索實踐中，自始至終堅持了五點：
●嚴格在法律政策框架內開展改革試驗。土交所的建立和運作始終遵循《土地管理法》、《土地承包法》、《物權法》和中央《關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》、國務院《關于深化改革嚴格土地管理的決定》、《關于加強土地調控有關問題的通知》和《關于推進重慶統籌城鄉改革和發展的若干意見》等法律、政策，堅持以家庭聯產承包為基礎，堅持統分結合的雙層經營體制，堅持穩定和完善農村基本經營制度，堅持土地用途管制。土地交易只是使用權和收益權的流轉，不改變土地的集體所有性質，不改變土地的用途，不損害農民的權益。
●堅持最嚴格的耕地保護制度。“地票”的運行實踐，以“先補后占”徹底改變了過去“先占后補”的用地模式，可有效防止現有模式“占地在現實剛性的，造地在后市柔性的、時間和質量不能保證”的弊端，使最嚴格的耕地保護制度得到有效落實。
●堅持維護“三農”利益。特別是保護農民合法權益放在首位，堅持復墾必須自愿、依法、有償；流轉必須公開、公平、公正。復墾產生的建設用地指標，優先為農村留足發展用地空間。復墾形成的耕地歸原集體經濟組織，“地票”收益全部用于“三農”。其中，宅基地復墾形成的地票價款，在扣除復墾項目工程成本和融資成本后，85%支付給復墾的農戶，剩余的15%支付給農村集體經濟組織。農戶還可優先參與集體建設用地復墾并獲得相應的工程施工費。
●堅持將清晰的土地權屬作為工作開展的重要前提。2010年將完成主城區農村宅基地確權、登記、頒證，3年內完成全市農村土地確權、登記、頒證。同時，結合土交所運營和戶籍制度改革，制定了《戶籍制度改革農村土地退出與利用辦法》，規定戶籍制度改革中退出的農房宅基地、集體建設用地和承包地，經整治復墾后，農村土地整治機構可向區縣土地登記機構申辦農村集體土地使用權證，實現了不動產統一登記。
●堅持市場化的改革方向。在符合規劃的前提下，讓農村集體建設用地享有與國有土地平等的權益，實現農村建設用地資源證券化和城鄉建設用地權能的并軌。土地交易所實行現代企業管理模式，突破行政化配置資源的局限。
重慶土地交易所，特別是地票交易制度運行，始終以科學發展觀為指導，服務新農村建設、農業發展、農民增收以及城鎮化發展四大潮流，取得了顯著的成效。土地交易所的建立，地票的運行，確保了耕地數量和質量；遠距離、大范圍統籌，為城市反哺農村提供了平臺。目前，全市已交易上萬畝“地票”，為農村輸入超過36億元的資金，地票質押業務的開展構建了城市金融資本進入農村的新渠道；通過市場配置的方式，優化了城市建設用地和農村建設用地的空間布局，促進農村土地集約化、規?；?、市場化的利用，實現城鄉土地資源優化配置；通過市場的價格發現功能和規則設計，探索了一條提高農村資源配置效率、保障農民利益權利的有效通道。為城鎮化過程農民轉戶入城提供了利益補償機制，服務戶籍制度改革，增加了農民的收入。打破了城鄉建設用地的二元格局，激活了城鄉要素市場。
