溯源
“農業轉移人口”稱謂的產生和使用，最早可以追溯到2009年12月召開的中央經濟工作會議：在部署2010年經濟工作的主要任務時，會議明確提出，“要把解決符合條件的農業轉移人口逐步在城鎮就業和落戶作為推進城鎮化的重要任務”。而后，“推進農業轉移人口市民化”在中共中央和國務院有關文件以及國家部分領導講話中多次出現，已經成為我國積極穩妥推進城鎮化的核心任務。
什么是農業轉移人口市民化
農業轉移人口市民化指從農村轉移到城鎮的人口，在經歷城鄉遷移和職業轉變的同時，獲得城鎮永久居住身份、平等享受城鎮居民各項社會福利和政治權利成為城鎮居民的過程。
農業轉移人口市民化的主要標志包括社會身份的轉變、政治權利的平等、公共服務全覆蓋、經濟生活條件改善、綜合文化素質提高、廣泛的社會認同等六個方面。
現狀
2017年1月23日，原建設部總工程師、時任中國國際城市化發展戰略研究委員會主任金德鈞說，當前，我國農業轉移人口市民化明顯滯后，按照國家統計局剛剛發布的數據顯示，全國人戶分離人口(即居住地和戶口登記地不在同一個鄉鎮街道且離開戶口登記地半年以上的人口)2.92億人，比上年末減少203萬人，其中流動人口2.45億人，比上年末減少171萬人。可見2.45億農民工不能市民化，仍然處于“半城市化”的狀態，沒有享受或者沒有完整地享受城市居民應該有的國民教育、醫療衛生、社會保障、社會救助、住房保障，以及選舉權和被選舉權等這樣一些政治權利。
金德鈞介紹說，城市化委員會“2012年中國城市化率調查報告”顯示，我國的戶籍城市化率為35.33%，與52.57%的城鎮常住人口城鎮化率相差達17.24個百分點，涉及人口達2.32億。由于我國在戶籍制度上已經取消農業戶口，2013年之后的戶籍城市化率的相關數據已經無法統計，但我國“半城市化”是現實存在，并將持續相當長的時間。
有多少農業轉移人口要市民化
2021年3月5日，李克強總理作政府工作報告，明確“十四五”時期要深入推進以人為核心的新型城鎮化戰略，“加快農業轉移人口市民化，常住人口城鎮化率提高到65%。”
2021年3月8日，國新辦就深入貫徹新發展理念，確保“十四五”開好局起好步有關情況舉行發布會。國家發改委副主任胡祖才表示，“十四五”時期，我國城鎮化率處在60%—70%，所以這個階段還是一個較快發展的中后期，也是全面轉型的關鍵期，要堅持走中國特色新型城鎮化道路，深入推進以人為核心的新型城鎮化戰略，全面提升城鎮化發展質量。深化戶籍制度改革，有序推進農業轉移人口市民化。目前仍有2億多農業轉移人口沒有在城市落戶，部分已經落戶的還存在市民化質量不高問題，推進農業轉移人口市民化仍是新型城鎮化的首要任務。要堅持存量優先、帶動增量，統籌推進戶籍制度改革和基本公共服務全覆蓋，加快促進農業轉移人口全面融入城市。
農業轉移人口市民化面臨的障礙
中國社科院《城市藍皮書》認為，推進農業轉移人口市民化，主要面臨著成本障礙、制度障礙、能力障礙、文化障礙、社會排斥和承載力約束等六大障礙。
農業轉移人口市民化的成本主要是指農業轉移人口到城鎮定居生活并獲得相應福利待遇和均等化公共服務等所需進行的各種經濟投入。根據報告測算，我國農民工市民化的人均公共成本平均約為13萬元；人均個人支出成本全國平均約為1.8萬元/年；除此之外，絕大多數農民工還需要集中支付一筆購房成本。較高的市民化成本不僅給政府帶來一定財政壓力，更給大部分農業轉移人口帶來難以承受的經濟壓力，嚴重阻礙市民化進程。
農業轉移人口市民化的制度障礙主要體現在戶籍制度及其附屬的公共服務和社會保障、土地制度等方面。
農業轉移人口市民化的能力障礙主要體現在受教育水平、職業培訓等方面的影響。
我國城鄉割裂的文化，形成了農業轉移人口市民化的文化障礙。城鄉文化差異往往使農民進城后產生不適應。導致農業轉移人口與城市原居民兩大群體間存在隔閡、疏離，甚至是摩擦和沖突。
城鎮居民對新進入者的社會排斥也是農業轉移人口市民化的重要障礙。另外，農業轉移人口市民化還面臨著城市承載力約束的障礙。
農民工市民化的誤區
北京市農村經濟研究中心研究員、法學博士、中國國際城市化發展戰略研究委員會鄉村建設專委會副主任張英洪認為，實現農民工市民化已成為國家公共政策的基本取向，但在有關農民工市民化問題上，仍存在一些認識上的偏差和實踐上的誤區。
一是只強調農民工市民化的成本，而忽視農民工進城務工的貢獻。應該說，改革開放以來，億萬農民為城市的發展作出了巨大貢獻，但由于城鄉二元體制的影響，進城務工的農民工沒有獲得城市居民身份，沒有享受與城市居民平等的基本公共服務，這是極不公平的政策制度。各個城市為農民工提供的公共服務，遠遠低于農民工為城市建設所作出的貢獻。如果說測算農民工市民化的成本只是出于財政預算的技術考慮，這是可以理解的，但如果以農民工市民化成本為借口阻止農民工市民化進程，那就陷入誤區了。其實，所謂農民工市民化的成本，就是農民工應當享有的基本公共服務，而這些基本公共服務，即使是農民工沒有進入城市而在農村生活，也應當平等享有。農民工市民化的成本，其實是政府對農民社會保障的長期欠債。為農民工提供基本公共服務，是政府的重大職責，是堅持“以工哺農”、“城市支持農村”的重要體現。農民無論是進城務工還是不進城務農，都應當公平享有社會保障等基本公共服務，政府對此責無旁貸。其實，從社會文明進步的角度來看，農民工市民化的收益遠遠大于其市民化的成本。如果我們要走向文明，那么我們的整個民族和國家都將從實現農民工市民化中獲益。長期以來我們習慣于建立歧視性的制度安排，同時又習慣于在歧視性的制度安排中治國理政。時代發展到今天，我們不能再堅持和延續歷史上不平等的社會制度安排了。
二是只強調中小城市農民工市民化，而忽視特大城市農民工的市民化。這種觀點幾乎是政學兩界的基本“共識”。其實這種認識是非常錯誤的。大量農民工就業生活在大城市和特大城市，這是基本的事實。城市化的過程本來就是農民進城的過程。越是大城市，就越具有吸引人口的集聚力。像深圳這座人口上千萬的特大城市，完全是在改革開放政策的號召下由成百上千萬的外來人口共同勞動創造出來的。本來，“城市，讓生活更美好”，但如果我們的城市對包括農民工在內的外來人口應當享有的公民權利視而不見，這絕不是現代文明應當具有的基本觀念。一些人還以特大城市面臨新的環境、資源承載壓力以及“城市病”為由，拒絕給農民工等外來流動人口市民身份和基本權利，其實這也是一種嚴重誤識。
一方面，不能認為特大城市的資源、環境壓力以及“城市病”是由農民工群體造成的；另一方面，要解決特大城市存在的資源、環境壓力以及“城市病”，也不能只找農民工這個群體出氣，將之趕出城門，或拒絕給予公民權利。有人還主張提高大城市和特大城市的生活成本，以此抬高大城市和特大城市的門檻，迫使農民工離開。這種人為增加農民工生活成本的“行政性市場調節”手段，并不是以人為本、關懷弱勢階層基本權利的善政。長期以來，大城市和特大城市就一直實行最嚴格的戶籍控制政策，嚴格限制農民進城。時至今日，我國特大城市的戶籍制度改革仍然沒有邁開實質性步伐。社會文明進步的要求是，充分尊重農民工的自由選擇權，農民工愿意選擇在哪個城市就業和生活，這完全是農民工的自由，政府和學者都要給予尊重。
無論是中小城市還是大城市、特大城市，凡是有農民工就業和生活居住的地方，都要建立平等開放的制度，給予農民工市民身份和基本公共服務，實現農民工及其家庭成員的市民化。任何城市都不能超越憲法規則之外而成為限制和剝奪農民工公民權利的特權城市。越是特大城市，投入的公共資源越多，吸引的人口也越多，越有責任將全體居民納入基本公共服務保障網絡之中，越要大力推進農民工及其家庭的市民化進程。
三是不尊重農民和農民工意愿，強制推行農民工市民化。有的地方，把轉變農民身份作為政績，以行政手段強行改變農民身份，強制推行農民及農民工市民化。這就陷入了另外一種陷阱。我們看到，一些地方強制改變農民戶籍身份的出發點，不是賦予農民以平等的戶籍身份，不是為了讓農民和農民工享有平等的基本公共服務，而是為了掠奪農民的土地財產權益。這種損害農民土地財產權益的假市民化現象必須予以制止。戶籍制度改革必須與農民的財產權利脫鉤，不得借改變農民戶籍身份之名剝奪農民和農民工在農村的財產權利。戶籍制度改革的真正目標是消除城鄉二元戶籍歧視，使農民與城鎮居民一樣在戶籍身份和公民權利上完全平等，最終實現公民的自由遷徙。在實現農民工市民化上，國家應當加快建立社會保障的全國轉移接續，確保社會保障跟著公民個人走。公民自由遷徙到哪里，社會保障就要跟著轉移和接續到哪里。
實現農民工以及家庭的市民化，既是城市支持農村、城市回報農村的具體實現形式，也是城市實現自我持續繁榮發展的可靠保障。特別是在當前經濟下行壓力增大、人口老齡化加劇的背景下，勞動力短缺將成為各城市追求健康發展的最大約束。實現農民工及其家庭的市民化，將是城市自我救贖的不二選擇，也是我們的城市邁向文明的一個標桿。現代國家治理的基本底線是，確保每個公民在全國范圍內的權利平等和選擇自由。全面實現農民工及其家庭的市民化，是對國家治理現代化的重大考驗。
農業轉移人口市民化與經濟增長
數據統計，農民工是新生代的主力軍。在全國的加工制造業中，從事的人數中約有68%為農民工，建筑業約有80%，第三產業約有52%。他們既是市場經濟中的重要勞動力因素，同時也對擴大城鎮內需與農村內需具有重要作用，已經成為中國經濟增長的潛力股。
農民工市民化對擴大城鎮內需的影響有：
農民工市民化能夠提高農民工群體的消費能力
農民工市民化能夠轉變農民工群體消費習慣
農民工市民化有利于消費結構與生產結構矛盾的解開
農民工市民化對擴大農村內需的影響有：
農民工市民化能夠促進農村資源配置更加優化，促使農村消費需求擴大
農民工市民化能夠促進農村居民的平均收入進一步地提高，增強他們的消費能力
農民工市民化對經濟增長的影響有：
刺激居民消費，帶動國民經濟增長
能夠創造更多就業崗位，有利于增加就業
促進人力資本積累，推動產業結構優化和升級
增加城市住房支出，促進財政收入的增加
如何加快農業轉移人口市民化
中國經濟體制改革研究會原會長宋曉梧就加快農業轉移人口市民化建言：
改革開放以來，大批農民進城務工，為我國經濟社會發展和工業化作出了巨大貢獻。目前，農民工已經成為推動國家現代化建設的重要力量，2018年全國農民工總量達到28836萬人。工業化快速推進帶動了城鎮化加速發展。2018年末，我國常住人口城鎮化率達到59.58%。雖然城鎮化水平不斷提高，但與工業化進程相比仍然明顯滯后。特別是由于大量農業轉移人口難以融入城市社會，市民化進程滯后，我國戶籍人口城鎮化率目前只有43.37%。城鎮化滯后于工業化，會導致工業化發展缺乏足夠的空間和要素，削弱工業化的后勁和可持續發展能力。改變城鎮化滯后于工業化的局面，實現工業化和城鎮化良性互動，關鍵在于加快推進以人為核心的新型城鎮化，促進農業轉移人口有序實現市民化。為此，應從以下幾個方面加強理論研究和實踐探索。
促進城鄉勞動者平等就業。長期以來，由于城鄉二元戶籍制度的存在與城鄉勞動力市場分割等原因，農民工難以實現與城鎮居民平等就業，這是造成城鎮化滯后于工業化的一個重要因素。黨的十八大以來，戶籍制度改革深入推進，城鄉統一的勞動力市場正在形成。今后，應繼續深化戶籍制度改革，全面實行居住證制度，進一步放寬城鎮落戶條件，從體制機制上解決城鄉勞動力市場分割問題，實現城鄉居民平等就業。堅持同工同酬，盡快消除農民工與城鎮居民從事相同職業卻獲得較低報酬的現象，提高農民工在改善生活、積累財富、促進發展、撫養子女及贍養老人等方面的能力。落實更加積極的就業政策，加強就業服務和職業技能培訓，提高農民工融入城鎮的素質和能力。
健全社會保障制度。改革開放以來特別是黨的十八大以來，我國社會保障制度建設取得巨大成就，居民基本養老保險和基本醫療保險實現城鄉并軌，在制度設計層面已實現全覆蓋。但也應認識到，針對農民工群體的社會保障制度還不健全。解決問題的思路是讓農民工享有與城鎮職工相同的社會福利待遇，盡快讓他們融入城鎮，真正成為城鎮職工；不宜為農民工單獨建立一套社會保障制度，因為那樣會進一步強化農民工與城鎮職工的身份差別。
推進城鄉基本公共服務均等化。當前，城鄉在公共教育、醫療衛生、社會服務等基本公共服務方面還存在明顯差距，需要加大力度推進城鄉基本公共服務均等化。城鄉基本公共服務均等化，是實現勞動力等生產要素在城鄉雙向自由流動的前提條件，也是促進城鎮化與工業化同步發展的重要基礎。為此，應明確城鄉基本公共服務均等化的具體目標，全面提升農村教育、醫療衛生、社會保障、養老、文化體育等公共服務水平，逐步建立城鄉統一、市民與農民公平享有的基本公共服務體系。
深化農村土地制度改革。促進有能力在城鎮穩定就業和生活的農業轉移人口舉家進城落戶，是推進新型城鎮化的重要任務，也是發展現代農業的必要條件。為調動農業轉移人口進城落戶的積極性，應大力推進“三權”分置改革，在堅持農村基本經營制度的基礎上，落實集體所有權、穩定農戶承包權、放活土地經營權，維護進城落戶農民土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，引導進城落戶農民依法自愿有償轉讓上述權益，將農民的戶籍變動與“三權”脫鉤，不以退出“三權”作為農民進城落戶的條件。這不僅有利于促進城鎮化與工業化同步發展，而且有利于加快農業現代化進程。
