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2025年03月13日
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新一輪撤縣設區熱潮涌動。
6月19-23日，短短五日內，四川成都、吉林長春、山東煙臺、河北邢臺先后迎來最新區劃調整，除長春外，其余三個均涉及“撤縣設區”。
撤縣的賽道上，還有不少地方躍躍欲試。河南鄭州、福建三明、山西太原等地均已將撤縣設區工作提上議事日程。而在北、上、廣、深四個一線城市，以及武漢、南京、天津等新一線城市，此前已通過撤縣設區，邁入“無縣時代”。
時代周報記者梳理發現，各地公布區劃調整的原因、說法不一，但基本提及“做大做強中心城市”“拓展城市發展空間、加速城鎮化”等。例如，四川省政府在同意撤銷新津縣設立成都市新津區的批復中指出，撤縣設區工作要尊重和順應城市發展規律，提高新型城鎮化質量和水平，增強城市綜合承載和資源優化配置能力。
“國務院對撤縣設區的批復，與國家發展中心城市的政策調整是相一致的。”華南城市研究會會長、暨南大學教授胡剛對時代周報記者分析，2019年，我國的城鎮化率超過60％，達到60.60%，新型城鎮化進入“下半場”。“國家城市化發展方針已經從大中小城市協調發展，控制大城市規模、發展中小城市，轉向為通過中心城市帶動周邊中小城市發展，走城市群、都市圈的發展道路。”胡剛分析道。
縣改區提速
20世紀90年代，中國曾掀起“撤縣設市”的熱潮，但不少地方隨即出現“占用耕地”“假性城市化（指標不達標）”等問題。1997年，“縣改市”被叫停。
“20世紀90年代，我們曾嘗試上報‘縣改市’的方案，但由于不符合條件，未獲通過。后來，因為國家層面停止審批，這項工作也就暫停了。”6月29日，中部省份某縣民政部門相關負責人告訴時代周報記者。
隨著經濟發展，不少城市發展空間受限，擴張欲望越來越強。“凍結”16年之后，2013年1月，國務院一次性批復同意了兩個“縣改市”。此后，撤縣設區（市）的閘門慢慢打開。
民政部數據顯示，2009年底，全國共有855個市轄區、367個縣級市、1464個縣。截至今年6月，市轄區數量增至965個，縣級市增至386個，縣減少至1324個。過去10余年時間，全國共撤銷了140個縣，同期增加了19個縣級市、110個市轄區。
如今，越來越多的地方加入到撤縣的隊伍中，但大部分均從設市轉向設區。業內普遍看法認為，在國家鼓勵發展中心城市的背景下，縣改區之后，當地能夠全面接受中心城市的輻射，例如基礎設施將納入整個城市通盤進行考慮，公共服務和老百姓(100.680, 4.20, 4.35%)的生活質量將得到不同程度的提高。
6月10日，福建省三明市人大常委會同意撤銷梅列區、三元區，設立新的三元區；撤銷沙縣，設立沙縣區，要求市政府盡快按程序報批。6月28日，三明市民政局相關工作人員告訴時代周報記者，目前三明市行政區劃調整方案已經上報給省政府，最終將由國務院根據上報情況予以審批。
不止沿海，中部地區也正積極籌備。今年6月上旬，鄭州官方在回應網友提問時表示：“目前我市的撤縣、市設立市轄區的區劃調整工作正在積極進行中。”根據《鄭州建設國家中心城市行動綱要（2017―2035年）》，鄭州將優先完成中牟、滎陽、新鄭的撤縣（市）改區，盡快實現全域城區化。
地處西部的山西太原則計劃到2022年，清徐、陽曲“撤縣設區”全面完成，與中心城區協調發展取得重大進展。
撤縣設區并非一蹴而就，而是一項系統工作。成都新津縣早在2017年就啟動了撤縣設區工作，歷時三年后，于今年6月獲得國務院批復。上述三明市民政局相關工作人員透露：“撤縣設區牽涉的內容較多了，從經濟發展、社會基礎設施建設，到規劃等，光材料就有好幾本書這么厚，籌備時間至少要花1年。”
但也有地方仍處在觀望之中。湖南省長沙縣民政局區劃地名辦公室的工作人員告訴時代周報記者，前些年，當地曾有撤縣設區的意向，往上報過相關資料，但由于資料已過期，“目前當地尚未重啟撤縣設區工作”。
蘇粵兩省區縣比例倒掛
經過多年調整、合并，縣的數量越來越少。
時代周報記者統計，目前至少已有14個地級以上城市邁入“無縣時代”。這些城市中，既包含北、上、廣、深四個一線城市，也有武漢、南京、天津等新一線城市。另外，杭州、長沙、西安等大城市目前僅管轄少量的縣。
國家發展改革委城鎮中心副理事長喬潤令在去年7月曾公開表示，改革開放以來，全國撤縣設區的地方有100多個，90%集中在近些年，且大多集中在東部沿海省市，上海、江蘇、浙江、廣東、山東等地撤縣設區的數量接近總量的一半。
目前，江蘇和廣東的區縣比例已經出現倒掛。
民政部“全國行政區劃信息查詢平臺”的數據顯示，廣東全省122個區縣中，有65個市轄區、20個縣級市、34個縣、3個自治縣；江蘇全省96個區縣中，有55個市轄區、22個縣級市、19個縣。
撤縣設區熱潮背后，業內人士認為，實際上體現了中心城市對城市化以及未來區域競爭的整體謀劃。
“改革開放以來，學界對于城市化發展的道路存在爭議。到底是發展中小城市為主，還是發展中心城市？”胡剛告訴時代周報記者，經過多年探索發現，發展中小城市的效果并不如預期，很多人定居中小城市的意愿不強，“發展中心城市以帶動經濟發展已經成為當前共識。”
胡剛分析，行政分割之下，中心城市與其周邊的縣市容易產生較多矛盾。例如，由于財政獨立，中心城市不便直接到周邊的市縣里搞建設、投資等。行政區劃調整以后，可以減少行政成本，中心城市可以在更廣的范圍內統籌考慮交通基礎設施、公共服務、產業布局等，加快區域發展。
區劃調整的好處在一些地方已經顯現。2018年12月，經國務院批復，撤銷山東省萊蕪市，將其所轄區域劃歸濟南市管轄，設立濟南市萊蕪區、鋼城區。調整后，萊蕪區被定位為省會副中心、新舊動能轉換先行區的“南翼”。“（2019年）上半年，到萊蕪考察洽談的客商，比上年同期增加一倍以上。”萊蕪區副區長李秋超2019年9月表示。
防止“小馬拉大車”
今年4月國家發展改革委印發《2020年新型城鎮化建設和城鄉融合發展重點任務》明確，有序推進“縣改市”、“縣改區”以及“市改區”；完善部分中心城市市轄區規模結構和管轄范圍，解決發展空間嚴重不足問題。
并非所有的縣都愿意改為區，有些更愿意設市。前述中部省份某縣民政部門相關負責人表示，區和縣級市存在較大區別，例如，區只有分局等派出機構，而縣級市有實行獨立決策的局，財政、人事相對獨立。
對老百姓而言，縣改市將帶來一種心態上的變化。該負責人表示，當地人對撤縣設市的盼望一直都存在。“縣改市后，名聲更大，算是上了一個檔次，老百姓都拍手歡迎。”
1980年以來，大多數“縣級市”以撤縣設市的方式建立。自1983年起，縣級市成為正式的行政區劃術語。通常來看，縣級市相對于縣而言，城市化進程更快，非農占比較低，二、三產業比重更高，城區公共建設較發迖。
上述負責人坦言，目前當地工業發展速度很快，大大超出了縣的范疇，在經濟發展的比重中，農業占比已經降到很低，符合撤縣設市的條件，但相關工作并未啟動。
“經過這么多年的發展，符合撤縣設區（市）條件的地方很多。粗略估算，全國至少有20%左右。但總體上，國家對撤縣設區（市）的資格審查比較嚴格。”上述負責人表示。
按照今年1月1日起施行的《行政區劃管理條例實施辦法》，市、市轄區的設立標準應當包括：人口規模結構、經濟社會發展水平、資源環境承載能力、國土空間開發利用狀況、基礎設施建設狀況和基本公共服務能力等。但上述《實施辦法》并未明確設立標準的具體指標。
“從總體來看，未來撤縣設區的區域，可能主要是圍繞中心城市周邊的縣市進行。”胡剛分析，中心城市的經濟總量、人口規模比較大，輻射范圍比較廣，周邊市縣如果距離中心城市在80公里以內，可以考慮撤縣設區，但反之，則容易導致“小馬拉大車”，出現拉不動的情況。“關鍵還是要看中心城市的能力，能不能拉動（縣改區）這駕馬車。”
胡剛提醒，撤縣設區原本是一件好事，但要特別防止出現一哄而上、違背經濟規律的情況。2018年11月，民政部相關負責人曾表示，對撤縣設區（市），除了對每一個申報地方進行詳細審核之外，還注重從總體上把握撤縣設市的區域布局，把握好撤縣設市的幅度、力度和速度。
