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2025年03月15日
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政府財政預算古已有之，我國周朝的“九賦九式”制度，就是一種收支平衡、量入為出的財政計劃，體現了早期政府預算的雛形。古今中外歷代統治者都知道財政和國庫的重要性，都知道“錢袋子”就是命根子，都知道管好“錢袋子”是關系到政權安危的大事。
政權的不同性質決定了政府預算的不同性質、功能和目的。現代民主法治政府預算的根本特點就是，政府預算從單純的政府管理工具轉變為人民管理政府的工具。也就是說，預算的收入來自人民，預算的支出用于人民，人民有權掌握和控制政府的預算。
現代政府必須是受人民控制的法治政府。政府固然具有管理社會的職責，而且必須對社會實行善治，但首先政府要管理好自己；而政府要管好自己，僅僅靠政府自律是遠遠不夠的，必須加強對政府的外部控制。因此，法治型政府除了由法律產生，還必須對法律負責、受法律控制、依法律善治，法治政府必然是問責型的政府。
縱觀世界各國的有益經驗，加強對政府的控制最有效的手段是兩個：一個是財政，一個是法律。這兩個手段不是割裂的，而常常是結合在一起的。加強對政府的財政法律控制，使政府預算編制、預算執行、預算、決算都要納入法治軌道，使一切違反預算的行為都得到追究和糾正，這是民主法治國家建設的正途。
在我國，政府權力的自我擴張、政府部門的自身利益追逐，是擾亂市場經濟良性發展的禍亂之源。在財政方面，表現為大規模的預算超收、大規模的預算超支；一些行政機關巧立名目，亂收費、亂攤派、私設“小金庫”；“三公”消費猖獗、屢禁不止；年終突擊花錢、揮霍浪費嚴重等等現象。這些情況，由來已久，近年來還有屢禁不止、越演越烈的趨勢。國務院《政府工作報告》年年呼吁、年年提出批評和對策，有些地方和部門依然我行我素。這是非常值得憂慮的現象。
中國30余年的財政改革和發展歷程表明，中國目前正處于走向現代財政國家的過程中，面臨的任務特別艱巨：既有從稅收法定主義著手規范財政收入的任務，又有從財政全面改革著手規范財政支出的任務。要從根本上解決上述問題，筆者認為必須從政府外部體制改革和政府內部體制改革兩個方面，來建設問責型法治政府。問責型法治政府建立起來了，財政預算問責的問題才能解決。
從外部來說，最關鍵的莫過于完善我國人民代表大會制度，從憲法層面對政府財政收入和支出進行控制。參考世界各國，特別是法治較為發達的國家，其財政控制主要建立在完善的代議制基礎上，代議機構通過預算支配和控制政府財政收支活動，對政府收支行為予以事前審查、事中監督、事后追責，建立起控制政府財政權的完整的、系統的約束機制。
在我國，顯然必須實實在在加強人民代表大會制度的憲法權威，健全完善的財政審批制度，使財政預算草案公開，收集和聽取人民代表、各界群眾的意見，并實行嚴格有效的預算執行制度。必須提高預算決定的嚴肅性和執行力，即經過人大審批通過的預算文件具有法律效力，政府財政行為必須受到預算文件的約束，任何違反人大通過的預算的行為必須受到追究。
應該實事求是地看到，我國人民代表大會制度仍然存在著許多薄弱環節，人大代表的結構和素質與人大有效行使監督、質詢、追責等功能尚有差距，人大代表比例中很大一部分來自政府官員，他們對監督政府財政支出不感興趣，或者缺少責任感。
許多人大代表缺少財經知識，缺少審查預算的經驗和能力，特別是在信息嚴重不對稱情況下，在人大會議議程繁多、會期短暫的情況下，往往根本無心思審查或者無能力審查，由此造成審查預決算的重要程序走過場。
因此，當務之急是完善人民代表大會制度，使代議制機構真正硬起來，并使人民代表敢用權、用好權。不僅使人大代表有足夠的時間審查預決算，而且真正能看懂預決算，在此基礎上找出問題，提出問題，分析問題，最后謹慎地、正確地行使好投票表決權。
在國外，切實代表代議機關履行監督政府預算執行情況的通常是審計機關。我國審計機關如何能夠獨立行使監督權、問責權，是當前應當研究解決的重點和難點。我國的審計機關隸屬于本級政府，充其量不過是本級政府的助手，雖然在一定程度上也能起到一些對被審計單位的監督作用，但是這種設置對政府自律和自我約束的作用十分有限。
這也是目前人們常為之詬病的我國審計機關發現問題難、查處問題難的原因所在。因此，許多學者提出這樣的主張：在憲法層面，使審計機關直接隸屬于人民代表大會，至少使審計機關能獨立于行政機關開展工作，這是我國真正實現財政問責制的前提。這方面，學者們已經提出過幾種方案，應該經討論擇優采納。
其次，行政機關自身加強《預算法》《審計法》的執行也十分必要。這些法律都已經有了追究法律責任的初步規定，雖然還不夠具體細致，追究法律責任的形式還相當單一，但要害已不在于無法可依，而主要是有法不依、違法不究。
現行《預算法》第七十三條明確規定：“各級政府未經依法批準擅自變更預算，使經批準的收支平衡的預算的總支出超過總收入，或者使經批準的預算中舉借債務的數額增加的，對負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員追究行政責任。”
《審計法》第四十六條也明確規定：“對被審計單位違反國家規定的財政收支、財物收支行為負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員，審計機關認為依法應當給予行政處分的，應當提出給予行政處分的建議，被審計單位或者其上級機關、監察機關應當依法及時作出決定。”
這樣的條文可以列舉很多，問題是沒有真正有效地實施。今年全國人大宣布：具有中國特色社會主義法律體系已經形成。
其意義至少有二：一是我國法律體系已經形成，但還要繼續加強立法，提高立法質量；二是我國的法治工程已經進入新的階段，工作重點應該放在已有法律的實施方面，因為法律的生命在于實施！這個情況完全適用于預算法、審計法領域。
我們固然需要進一步完善《預算法》《審計法》，包括完善預算審查監督程序、形式和內容，使預算年度的起訖時間安排更加合理，使預算級次的設置更加有利于提高財政管理效率，使預算法律責任的界定更加明確等等，通過加強立法，通過立法后評估制度等渠道使現有法律更加完善。
但更重要的是，要使現有法律具有約束力，使已經批準的預算更具剛性，使預算對政府行為的規范更加嚴密、確定和強硬。既然民主執政和依法行政都要通過預算的剛性來體現，那么，違反預算的官員必須承擔法律責任，他們的違法行為必須受到法律的追究。
此外，落實預算問責制的另一半，就在于政府自身監督機制的完善，在于行政機關自身敢于動真格。對政府的外部監督必須通過政府內部監督最后落實。
其實，2004年國務院研究制定的《全面推進依法行政實施綱要》，已經明確提出了“全面推進依法行政，經過十年左右時間的堅持不懈的努力，基本實現建設法治政府的目標”。
正是這個文件，提出了完善依法行政的財政保障機制，完善集中統一的公共財政體制，逐步實現規范的部門預算，清理和規范行政事業性收費等政府非稅收入，行政機關不得設立任何形式的“小金庫”，嚴格執行“收支兩條線”等要求。
現在的問題是不能使文件貼在墻上，而是真正落實。不能使對預算執行情況的監督落空，不能使追究違反預算行為法律責任的規定落空！
