以傳播城市化專業知識為己任
2025年03月12日
星期三
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中國社科院經濟所公共經濟學研究室主任、研究員
中國社會科學院研究生院教授
我來參加研討會，原因有二：第一，我也是農村出身的；第二，我原來研究方向之一也是農民工市民化，當時還做了一個國家社科基金課題，“農民工市民化障礙與途徑”。大概在2006年，我帶人回我們村做了一個調研，也寫了一本書《村域經濟視角下的農民收入與支出》。我很想做第二次調研，因為我們村現在幾乎沒有人了，我十年前回去的時候，村里人平均年齡快40歲了，中位數年齡現在快50歲了，我過年回去的時候都怪恐怖的，村里空蕩蕩的沒有人，我想我們城市化和老一代傳統農村的衰落可能是同一個過程。
江蘇地區的城市化，這是一個非常理想的模式，但是我們大多數地區包括山東很多地方也沒有做到。我想江蘇也主要是蘇南，蘇北還是大量人口在外遷，大量人口遷移到城市里面。這是一個大浪潮、大時代。
《我的城市化》算是一本案例集。我們下去做調研的時候也是附上好多案例，我覺得大時代、大浪潮當中的命運沉浮在這里面表現得特別好。我甚至覺得這種白描式的記錄可能幾十年之后，你翻來再去看，它的意義比我們寫的那些不咸不淡的學術論文可能更有歷史的記錄價值。
我讀這本書，認為里面說了兩類人的城市化，一類人叫干部的城市化，通過考學能夠進入到城市，改革開放之后除了這一條路，其他的就沒有一個可以獲得正式的國家認可的城市人口途徑；還有一個就是農民工。最大的區別在哪？表面上的區別是進來之后沒有拿到戶口，但是戶口僅僅是一個表面現象，戶口背后是兩類人，以干部的身份進入城市的和非干部身份進城打工的。他們差別在哪？我覺得收入差距很重要，但是最關鍵的不一定是收入上的差距，我們也可以看到好多農村來的沒有城市戶口，但是他在城市獲得很大成功，甚至收入很高，在城市買了房子，甚至成為城市中產階級。他們和第一類城市化人最大的區別就是戶口所代表的背后的公共服務和社會保障，這是最核心的差別。
農民工即使在北京也會遇到這樣的案例，在北京是很有錢，買到了房子，但是一旦遇到公共服務，就是最常見的教育和醫療，一旦遇到社會保障，立刻就處在非常不利的地位，這種歧視性的政策使得這兩類人處于完全隔開的兩個天地。
中國穩定、和諧、順利的城市化不是沒有代價的，這個代價可能現在還沒有感受到。這個代價讓未來有兩個隱憂，第一個隱憂是6000多萬的留守兒童，他們整個成長環境、整個命運可能會因為城市化而發生非常大的改變。除了留守兒童，還有流動兒童，流動兒童到城里就學難。不僅僅是深圳，大城市都面臨著這個問題，北京可能是更嚴重的。原來還能上打工子弟學校，現在打工子弟學校也很難了，現在政府說你可以上公立學校，那公立學校有多難，大概10%—20%農民工子弟能上公立學校就很不錯了，我們看到大多數是回到老家做留守兒童。而現在農村凋敝，特別是公共服務供給的落差，使這些兒童一生可能就這樣。
第二個隱憂是現在農民工一代，他們老了之后怎么辦？農民工和城里人的差別就是在公共服務和社會保障上。農民工進到城里當然有一部分能夠拿到城鎮企業社會職工保險，但是不到20%。2005、2006年跟我導師開始介入到農民工的研究，當時好多國際組織包括一些學者說，農民工都得有社會保障的覆蓋，當時我也覺得是啊。后來我跑了好多工廠做調研，跟好多農民工聊，發現這對他們來說根本不是一件好事，為什么？他們絕大多數，超過70%的農民工根本滿足不了連續繳費15年的要求。還有，醫療保險退休之后不繳費可以享受城鎮企業職工醫療保險，需要滿足連續繳費20年到25年。大部分農民工，百分之七八十達不到這個，讓他們買保險無非是讓他們給城市保障基金作貢獻。他們現在既不面對養老問題，也不面對醫療問題。醫療費用大概是老年人才花得多，一生90%醫療費用是最后一年花掉的。等到他們回到農村誰來支付？農村社會保障體系本來籌資就特別少，如果說他們一下子回到農村，將近一億多人，他們老了以后回去，對于農村現有的保障體系將是一個嚴竣的挑戰。
實際上城鎮化最大的悖論就是公共服務和社會保障不能全民統一。它的分割背后很大程度上是公共財政和公共治理的問題，為什么不能做到全民統一保險？養老金全國統籌？江蘇、廣東等人口流入的地方，養老金和醫療保險基金多得用不完，但是人口流出的地區，包括中部、東北地區卻不夠用。一邊是大量錢堆在那兒，一邊是沒有錢用，中央要做養老金的全國統籌做不動。這背后是公共財政、治理機制的“屬地化”，而且“屬地化”色彩特別濃厚，各個省以下都需要上級和下級談判，一個省、市、縣都是獨立的財政單元。比如這些人口流入的地方不舍得把自己的錢拿出來給你用，為什么？這是我自己一小塊自留地，比如深圳，有人說積分可以上公立學校，當時我覺得這簡直在現代社會來說是極其荒謬的一件事情，本來我們公共教育是讓人有更多的公平性和更多的流動性，是要改變“龍生龍鳳生鳳，老鼠的兒子會打洞”這種狀況，所以才有公共教育，但是像深圳包括廈門、北京這些地方，全都在搞積分制，積分制是什么？越是精英的、收入高的、社會上層的這些人，越可以獲得更好的公共資源，我們說公共財政是全民的，這叫逆向收入分配。當時回到院里跟我們院領導匯報，我認為“積分制”是極其荒謬和違背現代社會運行規則的一套體制。但是，深圳政府這樣做有錯嗎？也很難找出有多少錯來，因為它的財政就是只覆蓋本地人口的財政，我們的財政制度就是這樣設計的。
還有一個例子，廈門大多數都是外來人口，總共常住人口400萬，外來人口200多萬，外來都是年輕人、農民工，城鎮企業職工醫療保險，撫養比是多少？12︰1，全國是多少？全國大概是3︰1，廈門是12︰1，北京是4.3︰1。這些地方的撫養比應該能積累大量的基金，但這些地方的基金三年都是虧損的，那么錢哪去了？這些基金實際上很大一部分來自農民工的貢獻，但是這些基金是無法公平地向農民工提供醫療、教育的。
幾年前，在海淀的上莊，當時集中了大概有5-10萬農民工在那里搞建設，但是當地只有一個公立的衛生院，這10萬多人需要看病，所以那個地方一條街上形成了賣藥的“衛生所”，外地來的醫生在北京衛生局看來就是“黑醫”，一定要“干掉”的。當時我就對他們說，實際上他們也有醫生執照，有些是農村醫師執照，跟著農民工來的，你把他們“干掉”了，這10萬多人到哪看??？上莊衛生院就幾十個人能做好10多萬人的醫療保障嗎？
我覺得中央決策是很對的，我們提國家治理能力現代化，要實現國家治理能力現代化的意思是說現在還不是現代化，我們城市恨不得建一堵墻把自己圍起來，發達地區恨不得自己搞一套，所以全國各地發生了很多不應該發生的悲劇事件，包括推倒打工子弟學校等。打工子弟學校是比較差，但是它給流動人口提供了上學的地方，但是現在不讓有，為什么？因為我們公共財政、公共治理還沒有實現現代化。所以，我覺得下一步城市化要深入推動改革，真正實現公共財政的陽光普照每一個人。我覺得這可能是我們下一步改革的方向，當然也有好消息，我看到發改委今年7月份剛出的文件，公共服務一體化和均等化提上了國家戰略地位。
