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2025年03月13日
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人物簡介：
歐陽慧，經(jīng)濟學(xué)博士，國家發(fā)改委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟研究所城鎮(zhèn)發(fā)展室主任、研究員，長期從事城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略與規(guī)劃、區(qū)域經(jīng)濟與政策等方面的研究。
主持參與過國家部委委托課題40余項，負責(zé)承擔(dān)過地方委托課題80余項；在《經(jīng)濟學(xué)動態(tài)》《宏觀經(jīng)濟研究》《中國軟科學(xué)》《城市發(fā)展研究》等學(xué)術(shù)期刊公開發(fā)表論文70余篇，出版著作3部，參著20余部；曾獲得省部級以上獎項4項。
8月中旬，北京西二環(huán)與西三環(huán)之間的一座氣勢恢宏的現(xiàn)代化寫字樓里，一間三四十平方米的普通辦公室，裝修樸素，里面最多的就是放滿書籍的書架和辦公桌，靠窗的位置擺著兩張辦公桌，國家發(fā)改委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟研究所城鎮(zhèn)發(fā)展室主任歐陽慧研究員正在電腦前埋頭整理資料。辦公桌上同時運行的兩臺電腦與書架和桌子放置的數(shù)千冊圖書，印證了其作為一名開發(fā)區(qū)領(lǐng)域研究學(xué)者的專業(yè)與忙碌。
在這里，歐陽慧總結(jié)、分析各地調(diào)研資料，撰寫了大量有價值有影響的論文和著作，也是在這里，歐陽慧結(jié)合自己的調(diào)研經(jīng)歷和研究成果，向記者介紹了其關(guān)于我國開發(fā)區(qū)發(fā)展的分析，并指出，雖然我國開發(fā)區(qū)發(fā)展總體上符合宏觀經(jīng)濟調(diào)整方向，但依然存在一些問題，特別是總體上外延粗放型發(fā)展模式?jīng)]有改變，發(fā)展水平懸殊等問題依然未解決，主要表現(xiàn)在“產(chǎn)城分割”嚴重。
開發(fā)區(qū)對城市發(fā)展產(chǎn)生直接影響
歐陽慧表示，在上世紀90年代，我國開發(fā)區(qū)以工業(yè)為主、以吸收外資為主、以拓展出口為主，而發(fā)展到今天，其功能定位已經(jīng)在逐漸發(fā)生變化：
第一，當(dāng)今大多數(shù)開發(fā)區(qū)以發(fā)展先進制造業(yè)與現(xiàn)代服務(wù)業(yè)并重、經(jīng)濟發(fā)展與社會發(fā)展并重，已經(jīng)成為一個綜合性產(chǎn)業(yè)區(qū)，甚至成為城市的重要功能區(qū)；
第二，隨著近年來我國創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的逐漸升溫，開發(fā)區(qū)也從產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)發(fā)展成了一個城市創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的載體與高地。
歐陽慧介紹，隨著國家對土地開發(fā)行為的規(guī)范，開發(fā)區(qū)的設(shè)立將被要求納入一個城市的總體規(guī)劃。開發(fā)區(qū)的選址要充分考慮到與城市各個功能區(qū)的關(guān)系，最好選在下風(fēng)下水方向，同時，一般不要離城區(qū)太遠，降低“產(chǎn)城分割”的影響，除非是以采掘型產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)的工業(yè)區(qū)，比如工礦型開發(fā)區(qū)，可以適度遠離城區(qū)，這樣既可以節(jié)省原料的運輸和利用成本，又能降低對城區(qū)的污染。國家級、省級開發(fā)區(qū)的審批、擴區(qū)或區(qū)位的調(diào)整需要有相應(yīng)的政府管理機構(gòu)的認定、審核和批準，其中開發(fā)區(qū)的主要經(jīng)濟指標及開發(fā)強度是開發(fā)區(qū)擴區(qū)考慮的重要因素。
他還表示，我國的開發(fā)區(qū)經(jīng)過多年發(fā)展取得了巨大成果，成為我國經(jīng)濟發(fā)展的重要引擎、對外開放的重要載體、產(chǎn)業(yè)集聚的重要平臺、新型城鎮(zhèn)化的重要推動力量、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的高地，甚至體制機制改革的試驗區(qū)。同時，開發(fā)區(qū)也會對一個地區(qū)的產(chǎn)業(yè)與城市發(fā)展產(chǎn)生直接影響。首先，開發(fā)區(qū)本來是就是產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，承擔(dān)一個城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展的載體功能。開發(fā)區(qū)的發(fā)展要明確重點發(fā)展產(chǎn)業(yè)，以便有針對性地開展招商引資，引進相關(guān)配套產(chǎn)業(yè)，完善產(chǎn)業(yè)鏈條，打造產(chǎn)業(yè)集群，夯實城市的經(jīng)濟功能。
此外，歐陽慧表示，開發(fā)區(qū)還會對城市產(chǎn)生整體影響：一是開發(fā)區(qū)作為產(chǎn)業(yè)發(fā)展的載體會提升城市的整體經(jīng)濟實力；二是隨著產(chǎn)業(yè)布局的改變，相應(yīng)對城市的空間布局產(chǎn)生影響；三是“以產(chǎn)引人”，促進人口的再分布；四是城市的交通等基礎(chǔ)設(shè)施布局也會由于開發(fā)區(qū)的建立而有所優(yōu)化。
開發(fā)區(qū)已進入戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型階段
歐陽慧表示，初步統(tǒng)計，截至2012年底，全國共有開發(fā)區(qū)3544家（經(jīng)國務(wù)院和省級政府批準成立），主要是經(jīng)開區(qū)（包括工業(yè)區(qū)、工業(yè)集聚區(qū)）和高新區(qū)，分別為3031家、239家，其中，國家級開發(fā)區(qū)507家。
歐陽慧介紹，這些開發(fā)區(qū)的發(fā)展，到目前為止，經(jīng)歷了四個階段：
第一，起步創(chuàng)業(yè)階段（1984—1991年）。在12個沿海開放城市興辦了14家開發(fā)區(qū)（其中上海3家）。
第二，推進發(fā)展階段（1992—2002年）。鄧小平南巡講話后，開發(fā)區(qū)布局加速向沿江、沿邊和內(nèi)陸地區(qū)拓展，十年間，全國開發(fā)區(qū)達到6000多家。這個階段，開發(fā)區(qū)以“三為主，一致力”（以工業(yè)為主、以吸收外資為主、以拓展出口為主，致力于發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)）為發(fā)展方針。到后期，隨著企業(yè)、人口等經(jīng)濟社會要素聚集，一些早期設(shè)立的開發(fā)區(qū)基本城市功能缺失的弊端也越來越明顯，制約了經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，開發(fā)區(qū)開始逐步建設(shè)學(xué)校、醫(yī)院、商場等生活配套設(shè)施。
第三，提升發(fā)展階段（2003—2013年）。2003—2006年間，國務(wù)院針對開發(fā)區(qū)過多、過濫情況，進行了清理審核（清理后開發(fā)區(qū)數(shù)量為1568家）。這個階段開發(fā)區(qū)發(fā)展方針發(fā)生了變化：由“三為主，二致力，一促進”（以提高吸收外資質(zhì)量為主、以發(fā)展現(xiàn)代制造業(yè)為主、以優(yōu)化出口結(jié)構(gòu)為主，致力于發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、致力于發(fā)展高附加值服務(wù)業(yè)，促進開發(fā)區(qū)向多功能綜合性產(chǎn)業(yè)區(qū)發(fā)展）向“三并重，二致力，一促進”（先進制造業(yè)與現(xiàn)代服務(wù)業(yè)并重、利用境外投資與境內(nèi)投資并重、經(jīng)濟發(fā)展與社會和諧并重, 致力于提高發(fā)展質(zhì)量和水平、致力于增強體制機制活力，促進國家級開發(fā)區(qū)向以產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)的多功能綜合性區(qū)域轉(zhuǎn)變）遞進演變。
歐陽慧表示，如今，我國開發(fā)區(qū)進入第四發(fā)展階段——戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型階段（2014年至今）。2014年10月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于促進國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型升級創(chuàng)新發(fā)展的若干意見》（以下簡稱《意見》），對經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)的新一輪發(fā)展進行了定位。《意見》主要從加強開發(fā)區(qū)功能區(qū)建設(shè)角度出發(fā)，圍繞體制機制創(chuàng)新、促進開放型經(jīng)濟發(fā)展、推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、堅持綠色集約發(fā)展、優(yōu)化營商環(huán)境等提出了總體要求。
多種問題并存，“產(chǎn)城分割”突出
歐陽慧指出，近年來我國開發(fā)區(qū)數(shù)量增長較快，雖然開發(fā)區(qū)發(fā)展總體上符合我國宏觀經(jīng)濟調(diào)整方向，但依然存在一些問題，特別是總體上外延粗放型發(fā)展模式等問題依然未解決。
歐陽慧表示，在以“做大經(jīng)濟總量”為發(fā)展導(dǎo)向下，我國許多開發(fā)區(qū)熱衷于拓寬用地空間，走上了土地面積擴張式的外延發(fā)展路徑。一些開發(fā)區(qū)沒有按照實事求是的原則，把開發(fā)的規(guī)劃建設(shè)與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平聯(lián)系起來，盲目擴張用地面積，低效率利用土地資源，甚至造成開發(fā)區(qū)規(guī)模過大，總量失控。歐陽慧舉例，常德經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)規(guī)劃面積甚至超過300平方公里。歐陽慧在研究中曾對世界上22個國家和地區(qū)的33個出口加工區(qū)進行統(tǒng)計，占地1 平方公里以上的僅有1/4，其中香港三個工業(yè)區(qū)平均規(guī)模為 0.76平方公里，臺灣工業(yè)區(qū)平均規(guī)模為 2.38 平方公里。歐陽慧介紹，我國開發(fā)區(qū)用地規(guī)模都較大，大多在 10 平方公里以上，遠大于國外開發(fā)區(qū)的一般規(guī)模。
對歐陽慧的采訪是在幾次聯(lián)系和協(xié)調(diào)之后，在其兩次出差調(diào)研的間隙得以進行。根據(jù)其關(guān)注和出差調(diào)研的結(jié)果，歐陽慧還表示，當(dāng)今開發(fā)區(qū)“產(chǎn)城分割”問題突出，而且越來越明顯。
歐陽慧介紹，“產(chǎn)城分割”就是產(chǎn)城融合不緊密，產(chǎn)業(yè)集聚與人口集聚不同步，突出表現(xiàn)為強產(chǎn)業(yè)功能、弱城市功能，造成員工生活不便、遠距離通勤、制造業(yè)的發(fā)展缺乏服務(wù)業(yè)的支撐，廊坊開發(fā)區(qū)、廣安開發(fā)區(qū)就屬于這種情況。總而言之，開發(fā)區(qū)作為一個獨立功能區(qū)，其功能不完善。
歐陽慧說，“產(chǎn)城分割”往往表現(xiàn)為開發(fā)區(qū)發(fā)展進程中的一個階段性問題。對于開發(fā)區(qū)的建設(shè)，往往先有產(chǎn)業(yè)的引入，當(dāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展到一定規(guī)模后，將催生城市相關(guān)功能入駐。當(dāng)然，前期要在規(guī)劃上對相關(guān)功能用地作好預(yù)留。在開發(fā)區(qū)發(fā)展初級階段，“產(chǎn)城分割”狀況較為普遍。歐陽慧說，開發(fā)區(qū)完善城市功能要找準切入點，先從與開發(fā)區(qū)現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)關(guān)系密切的功能入手，比如研發(fā)和物流就相對容易進入。當(dāng)然，造成“產(chǎn)城分離”另一個可能的原因是有的開發(fā)區(qū)選址距離中心城區(qū)太遠。
創(chuàng)新土地利用機制是重中之重
鑒于開發(fā)區(qū)問題的長期性和艱巨性，采訪時，歐陽慧從一名專業(yè)研究者的角度提出了一系列意見和建議：提升園區(qū)創(chuàng)新能力、促進二三產(chǎn)融合發(fā)展、增強生活居住功能、增強生活居住功能和創(chuàng)新土地利用機制。
其中，基于我國一些開發(fā)區(qū)的土地開發(fā)利用問題越來越突出的現(xiàn)實，歐陽慧著重針對創(chuàng)新土地利用機制這一方面提出了一些探索性的建議：
第一，建立土地利用動態(tài)調(diào)整機制。完善土地分類標準，增加新興產(chǎn)業(yè)用地類型，推動將科技研發(fā)服務(wù)產(chǎn)業(yè)用地納入工業(yè)用地類型。探索以收購、合作開發(fā)、規(guī)劃引導(dǎo)等方式，在不改變用地主體與土地屬性等前提下，推動工業(yè)用地轉(zhuǎn)型發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。探索在開發(fā)區(qū)規(guī)劃中引入混合用地類型，鼓勵土地混合利用與建筑復(fù)合使用，探索增設(shè)“物流+辦公”、“研發(fā)+辦公”等復(fù)合用地分類。
第二，創(chuàng)新集約節(jié)約利用土地機制。加強土地開發(fā)利用動態(tài)監(jiān)管，加大對閑置、低效用地的處置力度，探索存量建設(shè)用地二次開發(fā)機制。對工業(yè)用途不變的工業(yè)用地，鼓勵企業(yè)對現(xiàn)有工業(yè)用地追加投資、轉(zhuǎn)型改造，重點提高土地利用強度。建立低效利用土地退出和二次開發(fā)機制，加快將低效用地退出及再開發(fā)與淘汰落后產(chǎn)能、要素市場化配置改革、城鄉(xiāng)土地使用稅高征高獎等相結(jié)合，加強投資、產(chǎn)業(yè)、土地、安全生產(chǎn)等政策的統(tǒng)籌和銜接，推行用地投入、產(chǎn)出等綜合效益評價機制，探索制定開發(fā)區(qū)低效用地認定及處置辦法，通過差別化的用地、用水、用電、稅收征獎等政策，提高低效用地持有成本，倒逼低效用地企業(yè)退出土地。探索制定經(jīng)濟補償政策引導(dǎo)企業(yè)追加投資，提高開發(fā)強度。制定集約化用地標準，強化開發(fā)區(qū)建設(shè)用地開發(fā)強度、土地投資強度、人均用地指標的整體控制。
第三，創(chuàng)新土地增值收益分配機制。建立開發(fā)區(qū)用地儲備機制，對用地集約的國家鼓勵類投資項目優(yōu)先供應(yīng)土地。允許符合條件的開發(fā)區(qū)調(diào)整土地利用總體規(guī)劃，增加商業(yè)、住宅、生態(tài)用地。對土地利用規(guī)劃調(diào)整、已出讓土地用途變更等帶來的土地增值收益，原則上全部由開發(fā)區(qū)支配，用于增加社會公共產(chǎn)品供給，完善開發(fā)區(qū)的城市配套功能。
第四，創(chuàng)新土地開發(fā)模式。發(fā)揮市場與社會主體作用，在土地一級開發(fā)中積極探索政府和社會資本合作開發(fā)模式。允許開發(fā)區(qū)引進社會資本入股園區(qū)組建開發(fā)建設(shè)公司，開展土地整理、儲備，參與征地、農(nóng)轉(zhuǎn)用、拆遷、市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。有條件的開發(fā)區(qū)試點推行深圳前海“梯級土地開發(fā)模式”。實行彈性出讓，探索工業(yè)用地實行“長期租賃、先租后讓、租讓結(jié)合”供應(yīng)制度。
