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2025年03月13日
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牛鳳瑞：中國國際城市化發展戰略研究委員會委員、中國社科院城市發展與環境研究中心原主任、中國城市經濟學會副會長
中國的城市是多了還是少了，我認為這本身不是問題。因為中國的城市化率還不到60%，戶籍城市化率才40%多，同時城市化是中國現代化的必由之路，現在討論中國的城市是多是少，并作為一個問題提出來，反映出它確實是個問題。問題在哪兒呢？我認為在城市化的本質上，我們的認識層次不夠高，也沒有獲得共識，才造成今天這種局面。對此，我主要談兩點看法。
城市發展要因地制宜
我認為，中國的城市多了還是少了，可以做出判斷，又難做出判斷。因為國家統計局的數據654座城市，是指建制市，是行政區劃的概念，而不是城市的概念。所以，我一直認為中國有城市，但沒有城市統計。難道今天縣改市，明天中國城市數量就增加了？恐怕不然。不撤縣改市，有些城市也是客觀存在的，那些有著幾十萬人口、幾百億元甚至幾千億元GDP產出、上百億元財政收入的就是一個城市。所謂“有腳無鞋”、“腳大鞋小”或者“人大衣小”就是這個意思。虎門鎮現在雖然已經聚集了幾十萬人口，仍然叫虎門鎮。龍港鎮也是這樣。這反映了中國整個經濟社會發展的指導思想仍是計劃經濟的慣性在起作用。撤縣建市的政策曾有過20年的凍結，期間還有十幾個城市被撤市建區，或者撤縣建區。從整體看，中國的建制市20多年間減少了14個（最多的時候是668個，現在是654個），但城市化率提高了20多個百分點，這就是中國的現實。我國現在有2萬多個建制鎮，但不是小城鎮，只是城鎮區劃的概念，有的是把原來的鄉改成鎮了。
另外，中國不缺乏城市化的自信，但缺乏城市化的自覺。就是說，中國任何城市化的大工程都敢建，但一遇到困難和問題，馬上有人提出，城市化已經過剩了、過快了，應該剎車、放慢速度。一些城市化的口號，從字面上看是對的，但要跟城市化發展階段所面臨的問題掛起鉤來。比如，如果說城市化率不是越高越好，難道越低越好？城市化速度不是越快越好，難道越慢越好？城市規模不是越大越好，難道越小越好？所以，這些觀點根本站不住腳。城市化不是消滅農村，但城市化過程勢必造成農村人口大量減少，這是主流。抓住支流不放，卻否定主流是錯誤的。
目前，很多小城市仍處于成長變化階段，將來要向中等城市發展。大城市多了嗎？也不多。中國號稱有100多個百萬人口大城市，我不知道怎么算出來的，可能把郊區人口也算在內了。比如石家莊市，前年把兩個縣級市、一個欒城縣劃到市區，人口馬上增加近200萬，這種計算方式根本沒有實際意義。另外，把500萬人口作為大城市的上限，跟北京、上海進行比較，上限之內有1500萬的人口空間，怎么計算？為什么上限不是800萬、1000萬、1500萬人口？所以，學者們討論中國城市化的問題時不要對政策過度解讀，認為中國的城市化冒進了或者超前了。實際上，那些超前或冒進的依據都可以作為中國城市化滯后的依據，比如城市擁擠和城市污染，再比如，對人口城市化和土地城市化的討論。土地是城市化的基本載體，土地的城市化必然伴隨人口的城市化，但這兩者步調目前并不一致，有其階段的必然性和合理性，因為土地的城市化是按照占地面積劃分，而人口的城市化是按照自然人來劃分。一個人劃分100平方的占地面積還是先劃分這些土地后等人進來，這都是現實。
所以，我不認為劃定一個城市規模的人口上限就能解決中國的問題，有些城市永遠達不到那個天花板，比如拉薩，如果人口發展到500萬人，或許要把相當于兩個西藏自治區的人口全部集中到拉薩，可能嗎？因此，在城市發展上，各地應該因地制宜。
小城鎮不能主導城市化
關于小城鎮問題，特別是住建部提出到2020年要建設1000個特色小鎮，我認為小城鎮建設是城市化整體中的一個組成部分。
幾十年來，中國城市化的主導思想是抑制大城市、推動中小城市發展，并在政策層面有多種表述。嚴格說，大中小城市協調發展是目標，很美好的一種狀態，但把它作為一個戰略來實施，恐怕沒有辦法做好。既然大中小城市協調發展，為什么30多年來抑制大城市發展，大城市發展不誤，照樣膨脹？小城市發展不盡如人意？從理論上講，大中小城市各有各的功能，各有各的長處和短處，大城市有大城市病，中小城市有中小城市病，小城鎮有小城鎮病，農村有農村病，并且它們在城市化進程中的不同發展階段會表現出階段性的特征。
城市化中期以前，大城市的率先發展是一個必然的現象。因為大城市本身存在資源配置的效率問題，大城市病在很大程度上反映的是大城市取得效益所必須支付的成本，這部分成本被過度夸大，或者一見大城市病就驚慌失措，做出一些過度的反應，都不利于大城市的發展。沒有人計算過幾十年來大城市發展支付的成本，限制又往往采取行政手段，這在法理上說不通。北京想限制人口，我非常同情，但是限制沒有法理依據，這就是矛盾。
自上世紀80年代初，費孝通先生提出小城鎮大戰略后，我也做過這方面的研究。當城市大門緊閉，釋放出的農村剩余勞動力怎么辦？就地建設小城鎮，就地招工，就地取材，實際上，這些都是無奈之舉。我一直不贊成“離土不離鄉、進廠不進城”的觀點。就地城市化非常理想，但可能實現嗎？小城鎮遍地開花的結果就是分散城市化，這跟中國的人口、國情是不匹配的。在當時鄉鎮企業大發展的背景下，小城鎮在短期內是有爆發，但當城市大門敞開的時候，就在上世紀90年代末以后，這種形勢改變了，小城鎮的發展動力受到極大損耗，鄉鎮企業向城鎮集中、農村人口向城鎮集中、鄉鎮企業向園區集中、土地向公司集中。小城鎮的黃金時代很短暫，因為它畢竟是城市規模體系的基礎層次，將來會迎來它的黃金期。這個黃金期是什么時候呢？城市化的中后期階段。當城市化發展到一定規模后，會表現出效益外溢。所以，選擇靠近特大城市的小城鎮，按照特色功能去建設，成功概率會很高，因為有城市的強勢資本和市場需求支撐。
把都市密集區的中小城市建設作為重要方向，這無疑是目前我國發展階段的一種形式。還有一種形式，中國有1600個左右的縣設有城鎮，可以把現有夠條件的城關鎮和它所轄的縣域進行縣改市。像山東鄒平縣，撤縣建市順理成章，20年了，還沒改過來。盡管縣改市有一定的成本，但改后“腳”和“鞋”就相適應了，這是一種類型。第二種是由特殊資源稟賦造就的特色功能小鎮，它們往往擁有交通樞紐、旅游勝地、邊貿、特產資源等優勢。還有一類就是傳統意義上的農村區域政治、文化、經濟的中心點，也叫做鎮，這樣的鎮大概有2000多個。有些鄉鎮無人口集聚，但跟鎮沒有多大區別，這樣的行政區劃，全國大概有4萬個，這些地方絕大多數只有村集貿市場的功能，只有少部分才具備成為小城鎮的可能。假如這4萬個鄉政府和鎮政府所在地都建成小城鎮，會是什么概念？2000多個縣市，每個縣市的范圍內會有20個左右的小城鎮，那是不可想象的。
以縣域城鎮的成長壯大來推進區域城市化，小城鎮將發揮重要作用。但無論是我國巨大的人口基數，還是未來的產業發展，小城鎮都承擔不起中國城市化的主體重任，也無法起到城市化的引領作用。都說小城鎮環境好，但商服、工服提不上去，有的小城鎮建了多年，連醫院、幼兒園都沒有。因為人口只有聚集，才能有服務業的規劃需求和發展，否則就會造成資源的錯配和浪費。比如，在農村建一所三級甲等醫院，當地患者能讓醫院滿負荷運營嗎？因此，中國的城市化應該用新的科學方法思考問題。經濟學講的是投入產出比，不是道德正確、口號鼓舞人心就應該照辦，就永遠立于不敗之地。很多口號，比如實現城鄉公共服務均等化，我覺得前面應該加一個“逐步”，中間加一個“相對”和“基本”，因為我們不可能一步實現，也永遠平等不了。
對于小城鎮的發展，我們不能太著急，因為中國畢竟還是一個發展中國家，還面臨著幾億人口進城的趨勢。也因此，對于中國的城市多了還是少了，我認為中國名義上的城市太少了，就是中央欽點的或者行政區劃的建制市太少了。
