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2025年03月13日
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李津逵：中國國際城市化發(fā)展戰(zhàn)略研究委員會(huì)副主任、中國（深圳）綜合開發(fā)研究院資深研究員
今天，2017年4月23日，正好是袁庚老人的雕像在深圳蛇口海濱落成的日子，在這個(gè)日子里討論“中國的城市多還是少”很有意義。
農(nóng)村家庭靠前赴后繼“跳農(nóng)門”改變命運(yùn)
中國的城市化率從南宋時(shí)的22%，到鴉片戰(zhàn)爭前后的5%左右，又經(jīng)過半個(gè)世紀(jì)，城市化率提高了0.9個(gè)百分點(diǎn)，止跌回升，這是一個(gè)前所未有的歷史進(jìn)程。不管那個(gè)時(shí)候過程多么緩慢，畢竟止住了不斷下滑的趨勢緩慢回升。原因在于鴉片戰(zhàn)爭一聲炮響把中國拉到世界文明的交流網(wǎng)中了。1960年到1980年，由于閉關(guān)鎖國，中國的城市化率20年未變，長期停滯。改革開放高歌猛進(jìn)，城市化率一路提升，現(xiàn)在超過一半的中國城市居民是改革開放后走進(jìn)城市的。如今中國的城市化率已經(jīng)達(dá)到57%左右，所以，只要對外開放中華文明就有希望。
那么，城市對于農(nóng)村人到底意味著什么？湖南省的一個(gè)村里有座碑亭，現(xiàn)在是省級(jí)文物，碑的背后鐫刻著毛澤東主席在農(nóng)業(yè)合作化時(shí)期寫下的最長一段按語，核心是講一定要鞏固貧下中農(nóng)在合作社中的領(lǐng)導(dǎo)地位。這是一個(gè)合作化時(shí)代的典型村，一對老夫婦70多歲，住在村里，戶口、承包田、宅基地都在村里。老兩口的兒子和兒媳20年前來到鎮(zhèn)上，與當(dāng)時(shí)大量洗腳上田的農(nóng)民一樣，吃商品糧，不再種田。鎮(zhèn)子很小，之后新街建成，老街居住著老居民，新街居住著30多年來洗腳上田的農(nóng)民。新街上的人能干、能闖、吃苦耐勞。兒子在新街開了一家建材店，媳婦開了一家肉鋪。小鎮(zhèn)上的肉鋪一般早晨經(jīng)營，10點(diǎn)、11點(diǎn)就賣光了，檔位和房間兼營一個(gè)麻將館。由于經(jīng)濟(jì)規(guī)模不夠，鎮(zhèn)上的經(jīng)營往往采取工商兼做、各業(yè)兼營的方式。兒子兒媳把戶口留在了村里。到人大選舉時(shí)，他們擁有城鎮(zhèn)居民的選舉權(quán)。如果把戶口遷到鎮(zhèn)上，他們就會(huì)失去土地承包權(quán)和宅基地，鎮(zhèn)上又沒有像北京、上海這樣大城市的公共服務(wù)。所以可見，我國基層村鎮(zhèn)的戶籍和選舉權(quán)并不完全重合。現(xiàn)在，他們分別在省城長沙馬王堆市場買了一個(gè)鋪面，在縣城買了套房，為孩子的未來做好了準(zhǔn)備。大女兒在上海上大學(xué)，小兒子在縣城讀高中。這就是一家祖孫三代從鄉(xiāng)村奔向城市的故事。
祖孫三代以兒女為主力、老夫婦殿后，扛起孩子向著縣城、向著省城、向著一線城市長途跋涉。中國農(nóng)村家庭為改變命運(yùn)前赴后繼奔向城市，靠的不是集體化，不是貧下中農(nóng)在合作組織里面的主導(dǎo)地位，而是“跳農(nóng)門”。 改革開放最偉大之處就是還中國農(nóng)民以人身自由，這是城市化的內(nèi)生動(dòng)力。
城市的行政級(jí)別決定公共服務(wù)水平
對于城鎮(zhèn)的劃分，英國是根據(jù)教堂的級(jí)別而非人口來定，美國有2000個(gè)居民的地方就可以申請成為一個(gè)城市，而我們國家20萬人的地方卻是一個(gè)鎮(zhèn)。在中國，城鎮(zhèn)無關(guān)宗教和人口，而是行政體系下的一個(gè)節(jié)點(diǎn)，姑且稱為“非農(nóng)聚集區(qū)”，它以級(jí)別劃分為鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣、地級(jí)市、省會(huì)城市、直轄市，以及統(tǒng)稱為經(jīng)濟(jì)功能區(qū)的特區(qū)、經(jīng)開區(qū)、高新區(qū)、保稅區(qū)、出口加工區(qū)、綜合配套改革實(shí)驗(yàn)區(qū)?！胺寝r(nóng)聚集區(qū)”自上而下，逐級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，對農(nóng)民而言第一個(gè)落腳城市就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)，但它規(guī)模小、效率低。
中國的城市主要不是“因商而興”或“因工而興”，而是“因官而興”。因此，全國排名首都第一，各省排名省會(huì)城市第一，依次類推。這使得“因商而興”和“因工而興”的城市極少，新中國后逐漸增加“因工而興”的城市，也要被賦予行政級(jí)別后才可稱為城市。
中國的行政服務(wù)掛鉤行政級(jí)別，級(jí)別越高服務(wù)越好。北京擁有全國1/3的名醫(yī)，海淀區(qū)擁有全國1/3的兩院院士和至少10%的“211大學(xué)”、“985大學(xué)”，這種公共服務(wù)的高配置是建立在北京的行政級(jí)別之上的。基于對優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的需求，年輕人聚集到長沙、北京、上海等地，而鄉(xiāng)村只剩老人留守。部分工業(yè)區(qū)以招商引資、增加工業(yè)產(chǎn)值為目標(biāo)，對提高人民群眾生活水平、提高公共服務(wù)質(zhì)量的動(dòng)力不足。
因此，大城市人口爆棚、鄉(xiāng)村空心化、工業(yè)區(qū)產(chǎn)城分割等問題，與公共服務(wù)配置不合理密切相關(guān)。
何謂好城市？
蛇口，是我心中最好的中國城市。它由袁庚開創(chuàng)的工業(yè)區(qū)一手建設(shè)起來，4平方公里的面積產(chǎn)生了像王石、任正非、馬明哲等等一批非常優(yōu)秀的企業(yè)家，產(chǎn)生了招商銀行、平安銀行等出色的世界500強(qiáng)企業(yè)，出現(xiàn)了改革開放以來引領(lǐng)時(shí)代潮流的理念——“時(shí)間就是金錢，效率就是生命”、“空談?wù)`國，實(shí)干興邦”等等。在我看來，蛇口就是一個(gè)當(dāng)代中國海洋文明的城邦。蛇口與古希臘散落在海邊的城邦相仿，由公民監(jiān)督制約政府的行政官員，高度自治之下發(fā)展工商業(yè)，實(shí)現(xiàn)全球化。
首先，好城市由市場造就，“因商而興”符合市場規(guī)律；要有充分的自主權(quán)，像古希臘的城邦時(shí)期的雅典，文藝復(fù)興時(shí)期的意大利城邦，西北歐時(shí)代的安特衛(wèi)普和阿姆斯特丹，每一個(gè)城市就是一個(gè)共和國。
其次，好城市的產(chǎn)業(yè)并非一鎮(zhèn)一品，而是產(chǎn)業(yè)多樣、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)蔚然成風(fēng)；城市空間緊湊、步行尺度適宜。好城市的標(biāo)志之一就是路網(wǎng)密度。歐洲中世紀(jì)的很多老城市，路網(wǎng)密度超過每平方公里20公里；中國現(xiàn)在很多城市的路網(wǎng)密度僅為4公里， 500米一個(gè)路口。去年，中共中央國務(wù)院關(guān)于城市規(guī)劃建設(shè)管理的意見提出，城市中心區(qū)要補(bǔ)足路網(wǎng)密度達(dá)到每平方公里至少8公里。
第三，城市空間要功能混合。在緊湊空間、步行空間內(nèi)功能混合，使城市運(yùn)行充滿生機(jī)。像蛇口出現(xiàn)了中國第一個(gè)由社區(qū)居民眾籌方式組成的基金會(huì)，袁庚同志的雕像落成就是基金會(huì)首倡。社會(huì)組織、社團(tuán)組織、社工組織、志愿者組織層出不窮，使城市充滿活力。蛇口已成為“最適宜人類居住生活的地方”。
中國城市多了還是少了?
中國城市的創(chuàng)新氛圍太少了。很多地方的項(xiàng)目割肉賣血招商引資：為20萬輛汽車產(chǎn)量劃地幾平方公里，不惜填埋萬畝荷塘為代價(jià)……缺乏創(chuàng)新思維。
中國城市的緊湊空間太少了。在上世紀(jì)90年代我國已經(jīng)成為世界工地，北京、上海的建設(shè)量均超過全歐洲，建出的城市卻無法與歐洲城市相媲美。大量鋼筋混凝土的堆砌，造就了全世界欄桿和圍墻最長的城市，把人與人隔離開來，人與人的交流空間越來越小。
中國城市多樣化的產(chǎn)業(yè)太少了。龍頭企業(yè)、支柱產(chǎn)業(yè)備受重視，小微企業(yè)不被關(guān)注。
中國城市的陳舊觀念太多了，平庸且效率低下的空間形態(tài)太多了，產(chǎn)業(yè)單一、創(chuàng)新乏力的地方太多了。中國城市化率已高達(dá)57%，遭遇的問題值得我們深思。
從歷史角度來說，中國“因商而興”的城市太少了。以漢口為例，漢口商業(yè)十分發(fā)達(dá)，但其行政體制供給極其貧乏，使得民間組織、商會(huì)組織非常完善。所以，漢口、朱仙鎮(zhèn)、景德鎮(zhèn)等名鎮(zhèn)成了權(quán)力的沙漠，卻是商業(yè)的熱土，但這類城市太少了。
中國沿海城市太少了。明清時(shí)代，片板不許下海，沿海幾乎沒有好城市。據(jù)測算，山東沿海的城市密度(即單位公里海岸線的城市個(gè)數(shù)）僅為地中海北岸的1/20，我國海岸線本來不多，然而濱海城市很少。沿海地區(qū)土地資源不足，對農(nóng)業(yè)發(fā)展不利，但十分有利于發(fā)展工商業(yè)。但我國沿海城市化的基礎(chǔ)薄弱，沿海的高速公路21世紀(jì)才建成，沿海高鐵也剛剛打通。
個(gè)性鮮明的城市太少了。近代以來，像盧作孚規(guī)劃建設(shè)的北碚個(gè)性鮮明。基于北碚的相對自主性，它有自己的城市規(guī)劃條例、城市建設(shè)的導(dǎo)則等等，在行政上、武裝上都相對自治，所以北碚當(dāng)時(shí)是中國西南文明復(fù)興的一個(gè)重鎮(zhèn)。
相對地，中國有實(shí)無名的城市太多了。比如順德，所有的鎮(zhèn)都是經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)，人口均在20—30萬人，出了美的、碧桂園這類集團(tuán)，幾千億元的產(chǎn)值、幾百億元的GDP、上百億元的財(cái)政稅收，超過我們內(nèi)陸的很多地級(jí)市，但它只是鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)別。
人為打造的城市太多了，例如佛山市，本是佛山地區(qū)行署，名義上代管小佛山市以及南海、順德、高明、三水等地。2003年，人為打造大佛山市，將原來的順德市、南海市全部變成佛山的市轄區(qū)，把原來的小佛山市叫禪城區(qū)，這種打造人為增加了行政層級(jí)，特別是交通規(guī)劃將原本可與廣州直接對接的順德南海，人為在佛山匯聚，造成珠江三角洲的人為割裂。
行政設(shè)市的利弊
上世紀(jì)80年代，國務(wù)院設(shè)立了一批較大的市，這在工業(yè)化地區(qū)非常必要，也有利于城市經(jīng)濟(jì)與建設(shè)的發(fā)展。但在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，地改市成本消耗大，部分地區(qū)政府對下“抽血”、對上截留，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到損壞。
計(jì)劃單列市的體制給沿海如寧波、大連、青島、廈門等城市相對自主權(quán)，實(shí)踐效果很好。
鄉(xiāng)改鎮(zhèn)、撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)的過程與取消農(nóng)業(yè)稅息息相關(guān)，農(nóng)民的負(fù)擔(dān)減輕了，但村委的負(fù)擔(dān)加重了，文山文海，80%的精力要對付來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)的檢查評(píng)比、做臺(tái)賬。
市改區(qū)是權(quán)力上收——規(guī)劃權(quán)、國土權(quán)等權(quán)力上收，致使全市范圍內(nèi)的土地指標(biāo)過度集中，縣市級(jí)區(qū)域建設(shè)用地供給不足。
鎮(zhèn)級(jí)市曾以容桂、獅山、虎門作試點(diǎn)，但效果不明顯。
部分區(qū)域性中心城市為爭“國家級(jí)中心城市”，縣市改區(qū)，僅把人口增加放在首位，對城市發(fā)展毫無意義。
行政設(shè)市的檢討太少，國家標(biāo)準(zhǔn)落后不變。改革需要多做檢討，需要自下而上、簡政放權(quán)、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、深化改革，需要去行政化、修改國標(biāo)、因地制宜，名實(shí)相符。給北上廣創(chuàng)造點(diǎn)資金、人才的反磁力，讓中國城市化更加公平，實(shí)現(xiàn)共享。
