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2025年03月13日
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國(guó)家高端智庫(kù)華南理工大學(xué)公共政策研究院（IPP）于2017年4月15日在廣州舉行了“貧困治理與公共政策”學(xué)術(shù)研討會(huì)。IPP學(xué)術(shù)委員會(huì)主席鄭永年教授為研討會(huì)做了主旨發(fā)言。他指出中國(guó)的扶貧由中國(guó)共產(chǎn)黨主導(dǎo)，這種“中國(guó)特色”的扶貧經(jīng)驗(yàn)在全世界來(lái)說(shuō)都是絕無(wú)僅有的，研究中國(guó)的扶貧經(jīng)驗(yàn)有著深刻的理論和政策價(jià)值。鄭永年教授從農(nóng)村基層治理的角度談中國(guó)的農(nóng)村扶貧，探討了未來(lái)農(nóng)村的貧困治理之道。以下是鄭永年教授的演講實(shí)錄。
我自己來(lái)自農(nóng)村，一直以來(lái)對(duì)農(nóng)村非常關(guān)注。這幾年我先后在南方的浙江、廣東、廣西等地的農(nóng)村花了很多時(shí)間進(jìn)行調(diào)研，考察農(nóng)村的貧困現(xiàn)象。今天我想從基層治理與扶貧這個(gè)角度來(lái)談一下農(nóng)村的貧困問(wèn)題。
扶貧不僅僅是經(jīng)濟(jì)問(wèn)題
這些年，中國(guó)政府發(fā)起了一場(chǎng)全國(guó)性的反貧困運(yùn)動(dòng)，即精準(zhǔn)扶貧。從世界范圍內(nèi)來(lái)看，只有中國(guó)共產(chǎn)黨才能做這樣的事情，其他國(guó)家沒(méi)有一個(gè)政府可以這么做。盡管世界上大多數(shù)政府也認(rèn)識(shí)到扶貧的重要性，但它們沒(méi)有能力像中國(guó)那樣做。從這點(diǎn)來(lái)看，精準(zhǔn)扶貧運(yùn)動(dòng)體現(xiàn)出了中國(guó)的制度優(yōu)勢(shì)。
不過(guò)，我個(gè)人認(rèn)為，扶貧不僅僅是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，更重要的是一個(gè)制度問(wèn)題。尤其是對(duì)農(nóng)村來(lái)說(shuō)，貧困是一個(gè)治理制度的問(wèn)題。農(nóng)村的貧困也表明國(guó)家治理能力的不足，這對(duì)任何國(guó)家來(lái)說(shuō)都是這樣。真正讓人脫離貧困，用制度來(lái)保障他們不再返回貧困，這對(duì)任何國(guó)家來(lái)說(shuō)都是不容易的。扶貧是一項(xiàng)非常艱巨的任務(wù)。
從宏觀上說(shuō)，中國(guó)的扶貧非常有必要。從微觀上看，現(xiàn)在的扶貧并不是那么有效，或者說(shuō)，以我們的期望來(lái)衡量，扶貧的表現(xiàn)還不夠好，例如存在大量的政策尋租行為。我認(rèn)為，扶貧的方法和制度建設(shè)還需要結(jié)合起來(lái)。沒(méi)有農(nóng)村治理制度的建設(shè)，扶貧很難實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。
首先的一個(gè)問(wèn)題是，如何理解今天中國(guó)農(nóng)村的貧困？我認(rèn)為，有兩個(gè)因素非常重要。第一個(gè)是普世性，主要是指全球化過(guò)程。大家可能會(huì)問(wèn)為什么全球化跟中國(guó)的基層貧困能直接聯(lián)系起來(lái)？這是因?yàn)?0世紀(jì)八九十年代以后，全球化導(dǎo)致了農(nóng)村的貧困。全球化對(duì)農(nóng)村的影響主要在于全球化在農(nóng)村勞動(dòng)力與國(guó)際市場(chǎng)之間建立了一個(gè)最直接的聯(lián)系，而這種聯(lián)系以前是不存在的。全球化把農(nóng)村的所有生產(chǎn)要素，包括勞動(dòng)力和土地，跟全世界直接聯(lián)系起來(lái)了。
全球化與農(nóng)村的貧困
就中國(guó)來(lái)說(shuō)，在很長(zhǎng)時(shí)間里，珠江三角洲每年吸引了高達(dá)3000多萬(wàn)從中國(guó)各個(gè)地方來(lái)的農(nóng)民工，這些農(nóng)民工把自己最廉價(jià)的勞動(dòng)力投入到全球化的過(guò)程中。中國(guó)早期的血汗工廠都跟全球化有關(guān)。中國(guó)成為世界制造業(yè)的中心，不是因?yàn)榧夹g(shù)，而是因?yàn)橹袊?guó)農(nóng)民的廉價(jià)勞動(dòng)力和中國(guó)農(nóng)村廉價(jià)的土地。誠(chéng)然，今天我們的制造業(yè)中也有一些技術(shù)含量高的公司，如華為，但早期主要是靠勞動(dòng)力和土地的要素優(yōu)勢(shì)。
當(dāng)這些農(nóng)民離鄉(xiāng)別井到珠江三角洲一帶打工后，他們確實(shí)能感受到更好的生活，因?yàn)閽甑腻X(qián)比務(wù)農(nóng)要多得多。不過(guò)，根據(jù)我的觀察，到外地打工不足以使他們脫離貧窮。盡管他們賺了一些錢(qián)，但沒(méi)有制度基礎(chǔ)保證他們完全脫離貧困。中國(guó)城鄉(xiāng)二元的戶口制度沒(méi)有得到徹底的改革，很多人在珠三角打工十幾年，一旦失去工作依然很可能要回老家。無(wú)論是生活在城市里的農(nóng)民工，還是回老家的農(nóng)民工，很多人都還是處于貧困邊緣的狀態(tài)，一旦失去工作，就會(huì)再次陷入貧窮。或者說(shuō)，他們沒(méi)有任何的制度保障。
當(dāng)然，全球化導(dǎo)致農(nóng)村的貧困是一個(gè)全球性的議題。西方發(fā)達(dá)國(guó)家，例如美國(guó)，在2008年世界金融危機(jī)之前，其中產(chǎn)階級(jí)規(guī)模超過(guò)70%，到現(xiàn)在剩下50%都不到。這個(gè)就是全球化帶來(lái)的問(wèn)題。多年來(lái)，大家都關(guān)注如何從全球化過(guò)程獲取好處，但是忘記了小城鎮(zhèn)，忘記了鄉(xiāng)下。這也是現(xiàn)在西方民粹主義崛起的根源。中產(chǎn)階級(jí)規(guī)模縮小了，甚至有些地方中產(chǎn)階級(jí)變得貧困起來(lái)。
在這方面，特朗普的一些政策做法值得關(guān)注，盡管人們?cè)趦r(jià)值觀上不認(rèn)同他的做法。比如他重新開(kāi)放一些以前因?yàn)榄h(huán)保問(wèn)題和氣候問(wèn)題關(guān)掉的小企業(yè)，像煤礦。這些企業(yè)都在小城鎮(zhèn)，它們?cè)谌蚧倪^(guò)程中被忽視而導(dǎo)致了相對(duì)的貧困。法國(guó)等歐洲國(guó)家的情況也差不多。
農(nóng)村改革的失效
第二個(gè)因素是中國(guó)農(nóng)村改革的失效。中國(guó)的農(nóng)村改革在1980年代最有效。從世界范圍來(lái)看，80年代中國(guó)脫貧的農(nóng)民是最多的。80年代的時(shí)候我自己也在農(nóng)村，見(jiàn)證了兩波改革，即第一波的農(nóng)村生產(chǎn)承包責(zé)任制，以及第二波的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展。為什么當(dāng)時(shí)的農(nóng)村改革非常有效呢？這兩波的改革，對(duì)農(nóng)民財(cái)富的積累是有貢獻(xiàn)的。或者說(shuō)，這兩波農(nóng)村改革是“積累性”的。但是90年代以后，農(nóng)村基本上沒(méi)有很大的改革，除了政府取消農(nóng)業(yè)稅，向農(nóng)村讓利，農(nóng)村本身沒(méi)有多大的改變。農(nóng)村土地制度改革到今天為止，仍然沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。
我自己創(chuàng)造了一個(gè)概念來(lái)描述當(dāng)今的農(nóng)村貧困，我把它稱為“流出性的衰敗”。所謂“流出性的衰敗”就是說(shuō)農(nóng)村的生產(chǎn)要素，只有單向流出，沒(méi)有流入。我每次到農(nóng)村就很感慨：農(nóng)民一旦富裕了就會(huì)離開(kāi)農(nóng)村搬進(jìn)城里。即便這些富裕農(nóng)民有時(shí)候也會(huì)在鄉(xiāng)下重新蓋個(gè)房子，但這不是其長(zhǎng)期據(jù)點(diǎn)。農(nóng)村沒(méi)有工作，年輕人就往外流出。現(xiàn)在中國(guó)農(nóng)村的生產(chǎn)要素都是單方面流出的，社會(huì)資本進(jìn)入農(nóng)村是受制度限制的，而農(nóng)村對(duì)人才沒(méi)有任何吸引力。
政府在農(nóng)村確實(shí)有投入，比如取消了農(nóng)業(yè)稅，但是農(nóng)村自己基本上是沒(méi)有任何投入的。實(shí)際上，資源一直是從貧窮的農(nóng)村流向城市的，包括人、財(cái)、物。對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)，誰(shuí)不向往城市生活呢！誰(shuí)不向往把自己的后代送往城市呢！這樣下去的話，農(nóng)村的衰敗是不可避免的。所以，最近我也在考慮中國(guó)城鎮(zhèn)化怎樣進(jìn)行下去的問(wèn)題，因?yàn)檫@跟農(nóng)村建設(shè)是非常相關(guān)的。如果城市化搞不好，農(nóng)村建設(shè)也永遠(yuǎn)搞不好。我在思考如何建立一種資源分散性的城市化，而不是像現(xiàn)在這樣永無(wú)止境地把所有的優(yōu)質(zhì)資源都集中在城市，尤其是大城市。
今天的扶貧，我們可以把它簡(jiǎn)單地理解為政府對(duì)農(nóng)村的投入，或者通過(guò)扶貧形式的財(cái)富再分配。這種再分配可以通過(guò)行政的方式，也可以通過(guò)稅收的方式。
扶貧非常重要，因?yàn)樗侵袊?guó)共產(chǎn)黨繼續(xù)治理農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，可以避免發(fā)生傳統(tǒng)的革命或者造反。傳統(tǒng)上中國(guó)人是不會(huì)輕易造反的，只要能夠生活下去，老百姓是不會(huì)造反的。不過(guò)，中國(guó)幾千年來(lái)造反不斷，每個(gè)朝代都有不想造反的老百姓到最后都起來(lái)造反了。我的觀察是目前農(nóng)村不穩(wěn)定的社會(huì)基礎(chǔ)在擴(kuò)大，這不僅僅是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)上的原因，也因?yàn)楝F(xiàn)代教育和傳媒的作用。
現(xiàn)在的農(nóng)民跟20世紀(jì)五六十年代的農(nóng)民不一樣，他們也是受過(guò)教育的，其權(quán)利意識(shí)跟以前的農(nóng)民不一樣，尤其是第二代農(nóng)民工。農(nóng)民工回農(nóng)村后，還是希望享受城市的生活，比如說(shuō)要有洗澡設(shè)備、衛(wèi)生條件，要有暖氣、空調(diào)，但農(nóng)村的條件確實(shí)有限。現(xiàn)在內(nèi)地農(nóng)村的環(huán)保問(wèn)題越來(lái)越嚴(yán)峻，就是因?yàn)檗r(nóng)民一家一戶地在追求城市的生活方式。這從一個(gè)側(cè)面說(shuō)明了農(nóng)民的權(quán)利意識(shí)在提升。
貧困導(dǎo)致社會(huì)不穩(wěn)定
這幾年中國(guó)的社交媒體有很明顯的變化。過(guò)去，中國(guó)的高級(jí)官員們?nèi)舫隽耸虑椋W(wǎng)絡(luò)上的討論會(huì)非常激烈；但現(xiàn)在大家對(duì)此類問(wèn)題都見(jiàn)怪不怪了。但是，一旦農(nóng)村和基層出現(xiàn)一些社會(huì)問(wèn)題，比如山東的辱母高利貸問(wèn)題、四川的中學(xué)生自殺問(wèn)題，任何一件事都有可能成為全國(guó)性的大事。大家想一想這里面的深層含義：底層出了一些問(wèn)題就會(huì)引發(fā)全國(guó)性的怨憤。這是為什么？
現(xiàn)在政府維穩(wěn)的能力在提高，但是政府除了傳統(tǒng)的維穩(wěn)形式外，也沒(méi)有新的形式。這里的問(wèn)題是，政府的維穩(wěn)能力跟老百姓的動(dòng)員能力之間的平衡怎樣去把握？政府24小時(shí)都要盯著也很累，而且也不會(huì)很有效。
農(nóng)村的貧困會(huì)導(dǎo)致不穩(wěn)定，也沒(méi)有人會(huì)懷疑政府大量投入的重要性。但是，如果從基層治理這個(gè)層面去看待貧困問(wèn)題，就會(huì)發(fā)現(xiàn)矛盾：一旦政府減少了投入，貧困又會(huì)重新出現(xiàn)。扶貧只是一種緩解作用，不是在根本解決問(wèn)題。
所以我一直想把扶貧放在中國(guó)的基層治理制度里面。農(nóng)村治理所面臨的局勢(shì)是非常嚴(yán)峻的。我今天提出三個(gè)問(wèn)題供大家思考。第一個(gè)問(wèn)題，我們?cè)谵r(nóng)村是不是還有有效統(tǒng)治？第二個(gè)問(wèn)題，現(xiàn)在治理農(nóng)村的是不是我們所認(rèn)同的那種治理？第三個(gè)問(wèn)題，農(nóng)村的治理究竟應(yīng)當(dāng)怎樣進(jìn)行？
這三個(gè)問(wèn)題看著簡(jiǎn)單，但我自己想了好久，并不好回答。因?yàn)楝F(xiàn)在很多農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)了無(wú)政府狀態(tài)，或者說(shuō)政府不能發(fā)揮正常的作用了。所以，一些農(nóng)村出現(xiàn)了黑社會(huì)化，甚至黑白不分的現(xiàn)象。當(dāng)然，“無(wú)政府狀態(tài)”也是一種治理狀態(tài)，只是說(shuō)這種治理狀態(tài)不是我們所認(rèn)同的。一些地方黑社會(huì)的治理也是治理，黑白勾結(jié)的也是治理。
中國(guó)基層“霸”字流行，這是很長(zhǎng)時(shí)間以來(lái)的一個(gè)現(xiàn)象，也是大家一直在討論的，即“惡霸”很多，如“區(qū)霸”“校霸”“路霸”“水霸”“電霸”“地霸”……這是很成問(wèn)題的。這些“霸”也是老百姓所痛恨的。有些“霸”是黑社會(huì)的，但有些“霸”跟政府有關(guān)，甚至在有些農(nóng)村黑和白根本分不清楚。所有這些“霸”隨意欺負(fù)老百姓，是農(nóng)村穩(wěn)定的一個(gè)惡瘤。
今天，因?yàn)橛羞@些“霸”，扶貧的經(jīng)濟(jì)利益或者其他一些利益，一到農(nóng)村都會(huì)被這些“霸”所捕獲，應(yīng)當(dāng)流向農(nóng)民的好處都被這些人捕獲了，根本流不到農(nóng)民那里去。也因?yàn)檫@些“霸”，現(xiàn)在我們執(zhí)政黨很難像過(guò)去那樣深入民間了。
農(nóng)村的扶貧與反腐敗
從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，我們應(yīng)當(dāng)在農(nóng)村做三件大事情。第一件是大力扶貧。這件事情正在做。政府的投入非常重要，沒(méi)有投入的話矛盾會(huì)越來(lái)越激烈。全球化的趨向是不可改變的，而全球化會(huì)繼續(xù)影響農(nóng)村。中國(guó)也是一樣，中國(guó)如果要成為全球化的領(lǐng)頭羊，全球化這些因素對(duì)中國(guó)農(nóng)村的負(fù)面影響一定要重視起來(lái)。
第二是中國(guó)農(nóng)村的反腐敗。我認(rèn)為，今天拍“蒼蠅”的效用會(huì)高于抓“老虎”。“大老虎”已經(jīng)抓了很多，也會(huì)繼續(xù)抓下去，但對(duì)老百姓的功效沒(méi)有那么大。“打老虎”式的反腐敗對(duì)老百姓沒(méi)有什么直接的影響。我最近去各個(gè)地方觀察后發(fā)現(xiàn)，反腐敗剛開(kāi)始時(shí)對(duì)老百姓非常有用，但是幾年下來(lái)一些老百姓就開(kāi)始問(wèn)他們到底得到了什么? 官員腐敗的情況的確有所好轉(zhuǎn)，但是反腐也導(dǎo)致了一些官員不作為，導(dǎo)致老百姓去辦事情不方便。
所以老百姓也在問(wèn)，這樣反腐敗下去跟我有什么關(guān)系？而底下的那些“蒼蠅”或者“霸”，跟老百姓的生活是有密切關(guān)系的。因此，執(zhí)政黨在打“老虎”的同時(shí)還是要把這些惡霸打下去，把基層的腐敗反下去。
第三，更重要的是基層的改變，尤其是要改變資源單向地從農(nóng)村流出的情況。政府應(yīng)當(dāng)通過(guò)土地制度和其他制度的改革，允許各種生產(chǎn)要素實(shí)現(xiàn)雙向流動(dòng)。無(wú)論歐美還是其他國(guó)家都是這樣。當(dāng)城市化達(dá)到了經(jīng)合組織（OECD）國(guó)家的水平，也就是在70%左右的水平時(shí)，社會(huì)出現(xiàn)的現(xiàn)象就是“富人的鄉(xiāng)下，窮人的城市”。因?yàn)楦F人需要城市，城市生活非常方便。如果社會(huì)環(huán)境改善、公路修起來(lái)、學(xué)校辦起來(lái)、服務(wù)業(yè)也有了，小城鎮(zhèn)的生活會(huì)非常好。
如果中國(guó)現(xiàn)在不改變這種單向的流動(dòng)方式，光靠政府一家去做扶貧，無(wú)論投入多大，效果都不會(huì)太好。所以，政府資本要和社會(huì)資本結(jié)合起來(lái)——當(dāng)然也要預(yù)防社會(huì)資本的負(fù)面作用，因?yàn)橘Y本的本質(zhì)是剝削農(nóng)民，這一點(diǎn)要我們通過(guò)各種制度把它規(guī)制好。但我們應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)社會(huì)資本流入農(nóng)村，跟政府資本結(jié)合起來(lái)，來(lái)促進(jìn)農(nóng)村本身的發(fā)展。
這樣多方面的結(jié)合，就可以使中國(guó)農(nóng)村的腐敗控制在我們可接受的程度內(nèi)。甚至最后也可以出現(xiàn)我們現(xiàn)在提倡的“美麗的鄉(xiāng)村”。中國(guó)出現(xiàn)像歐洲那樣理想的鄉(xiāng)村，也不是沒(méi)有可能。
鄭永年系華南理工大學(xué)公共政策研究院（IPP）學(xué)術(shù)委員會(huì)主席。
