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2025年03月13日
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國土資源部近日印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步運(yùn)用增減掛鉤政策支持脫貧攻堅的通知》，明確省級扶貧開發(fā)工作重點縣可以將增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)在省域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)使用。
眾所周知，土地使用的“增減掛鉤”緣于中國的耕地保護(hù)政策。為了守住耕地紅線，中國各地城市建設(shè)征地實行嚴(yán)格的指標(biāo)控制，所謂“增減掛鉤”，即指將農(nóng)村集體建設(shè)用地的減少與城鎮(zhèn)建設(shè)用地的增加相掛鉤。具體來說，是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，在下達(dá)周轉(zhuǎn)指標(biāo)的約束之下，城鄉(xiāng)建設(shè)用地的“增”“減”必須控制在項目區(qū)范圍之內(nèi)，通過建新拆舊、土地整治等工程措施，確保項目區(qū)內(nèi)各地類、尤其是耕地數(shù)量的動態(tài)平衡。
在這樣一個政策之下，如果一個地方的城市建設(shè)征地的指標(biāo)有限，要想再多征3000畝，就可以通過村莊合并復(fù)耕3000畝地，達(dá)成“增減掛鉤，占補(bǔ)平衡”。擬整理復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊共同組成“建新拆舊”項目區(qū)，假若拆舊區(qū)耕地面積大于建新區(qū)耕地面積時就產(chǎn)生了增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)。
顯而易見，由于嚴(yán)格的耕地保護(hù)國策，許多地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中面臨著較大的土地利用瓶頸，而增減掛鉤政策等于為地方政府獲取用地指標(biāo)提供了一條新的渠道。通過將農(nóng)村集體建設(shè)用地復(fù)墾整理，就能夠獲得相應(yīng)的建設(shè)用地指標(biāo)用于城鎮(zhèn)建設(shè)開發(fā)，這對于用地指標(biāo)緊張的地方政府來說，無疑具有強(qiáng)烈的激勵作用。
2008年6月，國土資源部印發(fā)《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點管理辦法》，標(biāo)志著增減掛鉤政策邁出實質(zhì)步伐。由于增減掛鉤政策一頭連著農(nóng)民的住宅和傳統(tǒng)村落文化，另一頭連著地方政府的用地指標(biāo)和發(fā)展沖動，政策一經(jīng)出臺便備受社會各界關(guān)注。
但將增減掛鉤和扶貧開發(fā)政策聯(lián)結(jié)起來，卻是近年的一個創(chuàng)新。2016年3月，國土資源部下發(fā)《關(guān)于用好用活增減掛鉤政策積極支持扶貧開發(fā)及易地搬遷工作的通知》，通知提出連片特困地區(qū)、國家扶貧開發(fā)工作重點縣和開展易地扶貧搬遷的貧困老區(qū)可將增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)在省域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)使用。而這一次國土資源部又明確，增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)使用由集中連片特困地區(qū)和片區(qū)外國定貧困縣擴(kuò)展到省定貧困縣，這意味著土地扶貧的力度更大，貧困地區(qū)因此得到的紅利也更多。
增減掛鉤和扶貧開發(fā)相結(jié)合，會產(chǎn)生什么樣的政策效應(yīng)？據(jù)媒體報道，2016年9月，山西省的貧困縣岢嵐縣與太原市簽約增減掛鉤結(jié)余指標(biāo)，苛嵐縣將節(jié)余的230畝增減掛鉤指標(biāo)跨市流轉(zhuǎn)到太原市后，獲得太原方面給付的指標(biāo)流轉(zhuǎn)收益2530萬元，此舉既拓展了太原市的建設(shè)發(fā)展用地空間，又為岢嵐縣脫貧攻堅提供了有力的資金支持，實現(xiàn)了“多贏”。
山西省的試點自然是一個觀察的角度，而從扶貧的經(jīng)驗看，由于不少貧困地區(qū)的空心化相當(dāng)嚴(yán)重，有些地方惡劣的自然生存條件也一時很難改變，在易地搬遷、原有村莊復(fù)墾的過程中，“農(nóng)民權(quán)益”這個在以往增減掛鉤實踐中最敏感的話題將會自然脫敏，因為在這個指標(biāo)交易過程中，農(nóng)民的集體土地所有權(quán)、承包經(jīng)營權(quán)沒有發(fā)生改變，而且按國土資源部負(fù)責(zé)人所說，“節(jié)余指標(biāo)產(chǎn)生的收益將全部返還給騰出土地的農(nóng)民”，在這里貧困地區(qū)的農(nóng)民應(yīng)該是最大的受益者，他們對此表示歡迎當(dāng)在情理之中。
但是節(jié)余指標(biāo)的流向也不能忽視，盡管國土資源部表示，會嚴(yán)格控制建設(shè)用地指標(biāo)流向，防止本應(yīng)用于公共設(shè)施或者基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的土地，被吸引到房地產(chǎn)開發(fā)領(lǐng)域，然而如何做到有效監(jiān)控是一個難題。
土地是農(nóng)民最重要的資產(chǎn)，盤活農(nóng)民所擁有的土地資產(chǎn)助力脫貧攻堅，未來土地政策需要更多創(chuàng)新。
