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2025年03月13日
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近年來，對于如何抑制熱點城市房價上漲，管理層最強調(diào)的措施就是增加土地供應。但種種跡象顯示，熱點城市土地供應在減少。2016年，房價快速上漲的16個熱點城市中，住宅用地供應規(guī)模減少的現(xiàn)象非常突出，比如廈門、上海、廣州、北京實際供地同比分別減少50%、48%、42%、31%。事實上，2013年以來，一線城市年度住宅用地供應計劃完成率多數(shù)在50%左右。
以北京為例，2013年- 2016年，北京商品住宅供地分別為978公頃、517公頃、382公頃和103公頃，下降趨勢很明顯。2012年-2016年，北京商品住宅供地計劃完成率平均為55.7%，除2013年外，沒有一年完成供地計劃，2016年完成率僅為12.1%。北京在近期明確表示，今年三季度末將完成全年260公頃的商品住宅供地計劃。盡管這一規(guī)模是2016年的2.5倍，但也僅為2014年的一半。
現(xiàn)行的經(jīng)濟金融環(huán)境下，土地供應“放量”，或許是平抑房價的唯一手段。細數(shù)近年來房價穩(wěn)定的城市，無不是供地量大的城市，如重慶、成都和廣州。事實上，供地“放量”是重慶樓市最大“穩(wěn)定器”。2011年-2015年，重慶人均供地面積（16.12平方米）在10大城市中排第一，達到南京、杭州和天津平均值的2倍、北上廣深的5倍。
重慶供地之所以能“放量”，大規(guī)模土地投放和“地票制”是兩大引擎。事實上，廣州也很類似。盡管貴為一線城市，但當前廣州的房價不僅低于廈門、杭州和南京，也低于省內(nèi)的珠海。供地放量是廣州穩(wěn)定樓市的利器，一方面，廣州城市骨架大，遠郊（增城、從化、花都、南沙）供地和住宅成交分別占70%和60%，引致全市樓面地價比京滬深低70%，房價在2萬元左右。
另一方面，類似于“地票制”，通過廣佛一體化，廣州也探索出突破建設用地限制，擴大供地和樓市半徑的路子。目前，廣佛之間開通了5條地鐵線，2015年，佛山商品房銷售1421萬平方米，超過廣州、深圳，廣東省內(nèi)居第一，60%為廣州居民購房，房價僅為廣州一半。廣佛地鐵開通5年來，日均客流由8萬人次升到18萬人次，兩地穿梭乘客占總客流的70%多，僅南海區(qū)就居住70萬廣州人。
因此，大城市實現(xiàn)供地“放量”，大規(guī)模投放和突破空間限制是兩個有效途徑。但是，越是熱點的城市，空間擴展越快，新增供地的彈性越低，充其量多投放幾宗地，但這是杯水車薪，無法解決“供地荒”，還可能因開發(fā)商“搶食”出現(xiàn)“地王”而被問責。
事實上，大城市增加供地，只能寄希望存量盤活。一般來說，產(chǎn)業(yè)周期在20年左右（互聯(lián)網(wǎng)沖擊下周期更短），但用地周期至少40年（比如商業(yè)用地）。當前，大城市現(xiàn)代服務業(yè)開始占主體，GDP貢獻率往往在60%以上，傳統(tǒng)和低效的工商業(yè)用地應通過改功能，轉(zhuǎn)向住宅用地。2015年全國土地利用計劃中，國土部首次提出統(tǒng)籌存量與新增，但該年各大城市供地計劃完成率最低、下滑最明顯。
很明顯，各城市存量盤活計劃無法“落地”。北京市在2016國有建設用地供應計劃中明確，2016年新增建設用地控制在1850公頃以內(nèi)，引導利用存量建設用地2250公頃。用地大規(guī)模向存量傾斜，但很難落實，導致2016年北京供地計劃完成率只有21%。存量難盤活有三個原因，一是變更土地用途要調(diào)整控制性詳細規(guī)劃，而規(guī)劃周期一般為5年，調(diào)整還涉及聽證、論證和審批等。
二是用途變更后，土地溢價率提升，容積率增加。利益誘惑下，存量土地使用主體（園區(qū)或國企）都想盤活。這樣一來，工商業(yè)用地空間難保障、短期稅收受沖擊，地方政府還因“空心化”、房地產(chǎn)依賴被問責。忌憚于審批平衡和政績考量，結(jié)果就是盤活停滯；三是用途變更后，政府要大規(guī)模配建公共設施，教育醫(yī)療要獨立供地，造成政府支出壓力。
突破空間限制的難度更大。重慶“地票制”既有“增減掛鉤、占補平衡”的城鄉(xiāng)綜合改革試點紅利，又有占轄區(qū)65%、縱深達5.4萬平方公里的落后農(nóng)業(yè)區(qū)支撐，還有城鄉(xiāng)差距大和發(fā)展急迫的現(xiàn)實訴求。廣佛一體化，乃廣州和佛山同根同源、產(chǎn)業(yè)高度契合和長期融合的結(jié)果。京津冀一體化上升為國家戰(zhàn)略后，才在軌道交通、產(chǎn)業(yè)疏解與承接上有所進展。
同樣，珠三角的深莞惠一體化也喊了很多年，但進展一直有限，直到近期才開工了跨市軌道交通。我國城市化進入“下半場”，即都市圈化，人口往大城市周邊三線、四線城市遷徙。借助軌道交通，大城市供地、樓市半徑都可以擴展，這是大城市供地“放量”的可行路徑，也是樓市泡沫“軟著陸”的可行路徑。目前，盡管都市圈建設已展開，特別是軌道交通已經(jīng)先行，但跨界區(qū)域統(tǒng)一規(guī)劃、公共服務跟進、生態(tài)保護和城鎮(zhèn)化布局還停留在圖紙上，供地和需求被迫囿于行政轄區(qū)內(nèi)。
因此，大城市并不缺乏地，缺的是騰挪用地空間的體制和機制。目前，大城市低效存量用地很多，如上海10層以上工業(yè)建筑僅占30%，且呈碎片化分布，盤活后只要容積率增加一倍，釋放出的空間就是海量的。結(jié)癥就在于利益板結(jié)，掌握土地使用權(quán)的園區(qū)或企業(yè)，希望獲得土地變性收益。因此，要基于成本分攤和利益共享，公開地價補繳和公共配套標準，解開阻礙存量盤活的利益死結(jié)。對于突破空間限制，有利環(huán)境正在形成，如政策重視都市圈建設，共享交通也有助于緩解“接駁之痛”。但是，當務之急是盡快從開會、做規(guī)劃、擺圖紙轉(zhuǎn)向落地，政府及部門間協(xié)同和推動、具體辦事部門落實，要打破“一畝三分地”思維，打破行政空白、推諉和“懶政”。（作者系中山大學銀行研究中心副主任、 深圳市房地產(chǎn)研究中心主任助理）
