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2025年03月13日
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張英洪：北京市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心研究員、法學(xué)博士、中國國際城市化發(fā)展戰(zhàn)略研究委員會(huì)鄉(xiāng)村建設(shè)專委會(huì)副主任
2016年9月19日，《北京市人民政府關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的實(shí)施意見》正式對(duì)外發(fā)布，這是繼2014年7月《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》后，第31個(gè)發(fā)布戶籍制度改革的?。ㄊ?、自治區(qū)）。新的戶籍制度改革意見均明確指出要取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分，統(tǒng)一登記為“居民戶口”。隨著城鄉(xiāng)統(tǒng)一的居民戶口制度的建立，我國自1958年開始建立的城鄉(xiāng)二元戶籍制度，從此將成為歷史。這是我國城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的重要里程碑，是社會(huì)文明進(jìn)步的重要成果。
城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍制度改革后，最現(xiàn)實(shí)的問題是，我們將怎樣識(shí)別農(nóng)民？如何維護(hù)和發(fā)展農(nóng)民權(quán)利？這是一個(gè)需要進(jìn)一步理清和回答的現(xiàn)實(shí)問題。
一要區(qū)分身份和職業(yè)。上個(gè)世紀(jì)50年代，我國在戶口上將全體人員劃分為農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口。從此中國農(nóng)民有了農(nóng)業(yè)戶口這個(gè)戶籍身份，并且這個(gè)戶籍身份還能固化和世襲。其一，只要你是農(nóng)業(yè)戶口，不管你以后是否從事農(nóng)業(yè)這個(gè)職業(yè)，你都永遠(yuǎn)是“農(nóng)民”。改革以來出現(xiàn)的“農(nóng)民企業(yè)家”、“農(nóng)民工”等現(xiàn)象，就是這種農(nóng)業(yè)戶籍身份固化的產(chǎn)物。其二，如果你的父母是農(nóng)業(yè)戶口，那么你就自然繼承了農(nóng)業(yè)戶籍身份，除非通過高考、招工招干等極少數(shù)途徑實(shí)現(xiàn)“農(nóng)轉(zhuǎn)非”。所以在我國，當(dāng)說到農(nóng)民時(shí)，指的就是擁有農(nóng)業(yè)戶籍身份、從事或不從事農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的社會(huì)階層?，F(xiàn)在推進(jìn)戶籍制度改革，取消農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的劃分，指的是取消了農(nóng)民的戶籍身份，而不是取消了農(nóng)民這種職業(yè)。只要存在農(nóng)業(yè)這種產(chǎn)業(yè)，就會(huì)有從事農(nóng)業(yè)這種職業(yè)的農(nóng)民。在現(xiàn)代社會(huì)，由于分工越來越細(xì)，社會(huì)可以有千差萬別的各種不同的職業(yè)，但每個(gè)人都擁有一個(gè)共同的身份，那就是共和國的公民。戶籍制度改革后，我國不是沒有農(nóng)民了，而是不再有農(nóng)業(yè)戶口了。作為職業(yè)的農(nóng)民，與其他所有社會(huì)階層一樣，都應(yīng)當(dāng)享有憲法和法律賦予的平等的公民權(quán)利和自由尊嚴(yán)。
二要弄清三種不同形態(tài)的農(nóng)民。由于我國特殊的歷史發(fā)展進(jìn)程，戶籍制度改革后，我國事實(shí)上存在三種不同形態(tài)的農(nóng)民：一是作為集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，擁有土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)民，可以稱之為土地承包型農(nóng)民，這是取得農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)資格的原初農(nóng)民。土地承包型的原初農(nóng)民都是擁有農(nóng)業(yè)戶口身份的農(nóng)民。二是隨著承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離，通過流轉(zhuǎn)承包土地而從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的農(nóng)民，這可稱之為土地流轉(zhuǎn)型農(nóng)民。土地流轉(zhuǎn)型農(nóng)民主要從土地承包型農(nóng)民手中流轉(zhuǎn)土地進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)。近些年來，一些非農(nóng)業(yè)戶口的人通過土地流轉(zhuǎn)加入了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大軍，成為新農(nóng)人。三是為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后各環(huán)節(jié)提供社會(huì)化服務(wù)的人員，這些人員有的是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)戶口農(nóng)民，也有非傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)戶口人員，但他們都屬于農(nóng)業(yè)這個(gè)大產(chǎn)業(yè)的從業(yè)人員，暫且稱之為社會(huì)服務(wù)型農(nóng)民。據(jù)有關(guān)專家研究，美國農(nóng)業(yè)人口占全國人口的2%，而為農(nóng)業(yè)服務(wù)的服務(wù)業(yè)人口占全國人口的比重高達(dá)17－20%，平均一個(gè)農(nóng)民有8至10人為其服務(wù)。隨著我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的推進(jìn)和一二三產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展，為農(nóng)業(yè)提供各種社會(huì)化服務(wù)的從業(yè)人員將不斷增加。這三種從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和服務(wù)的人員，就是我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程中不同形態(tài)的新型職業(yè)農(nóng)民群體。
三是要加快實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。城鄉(xiāng)二元戶籍制度的實(shí)質(zhì)是城鄉(xiāng)居民享受不同的基本公共服務(wù)，換言之，就是農(nóng)民享受不到城鎮(zhèn)居民平等的基本公共服務(wù)。取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口區(qū)分，統(tǒng)一登記為“居民戶口”，不能只在農(nóng)民的戶口登記簿上作些文字上的更改就萬事大吉，而是要補(bǔ)齊農(nóng)民社會(huì)保障等基本公共服務(wù)的短板，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的一體化和均等化。黨的十六大以來，我國農(nóng)村基本公共服務(wù)體系逐步建立起來，農(nóng)民告別了沒有社會(huì)保障的歷史。但與城鎮(zhèn)居民相比，農(nóng)民享有的基本公共服務(wù)水平還比較低，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的差距還比較大。2015年北京市城鄉(xiāng)居民低保標(biāo)準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)了并軌，這是朝著城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化方向上邁出了重要的一步。與建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的居民戶口制度相適應(yīng)，各級(jí)政府需要加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)保障等基本公共服務(wù)制度，盡快實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民公平享有均等的基本公共服務(wù)。當(dāng)前，重點(diǎn)是要完善公共財(cái)政制度和社會(huì)保障制度，要將提高農(nóng)村居民享有社會(huì)保障等基本公共服務(wù)水平作為優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的重要內(nèi)容。特別是要結(jié)合中央“反四風(fēng)”的積極成果，將各級(jí)各部門節(jié)省下來的“三公”經(jīng)費(fèi)更多地用于農(nóng)村民生支出，大幅度提高農(nóng)村居民享有醫(yī)療保障、養(yǎng)老保障、社會(huì)福利等基本公共服務(wù)的水平。要大力加強(qiáng)基本公共服務(wù)方面的立法建設(shè)，將城鄉(xiāng)居民平等享有基本公共服務(wù)納入法治的軌道。
四是要全面深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革?！秶鴦?wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》明確指出，土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)是法律賦予農(nóng)戶的用益物權(quán)，集體收益分配權(quán)是農(nóng)民作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員應(yīng)當(dāng)享有的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利?，F(xiàn)階段，不得以退出土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件。《北京市人民政府關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的實(shí)施意見》提出要完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度，加快推進(jìn)農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證，依法保障農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)。推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度改革，加強(qiáng)農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理，維護(hù)集體經(jīng)濟(jì)組織和成員的合法權(quán)益。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的居民戶口制度，只是在戶籍身份上實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)居民的平等，至于農(nóng)民原享有的農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)權(quán)利如土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)、林權(quán)等不因戶籍制度改革而受影響。一句話，戶籍制度改革只是取消了農(nóng)民的戶籍身份，并不取消農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。但各級(jí)政府要適應(yīng)城鄉(xiāng)統(tǒng)一居民戶口制度建立的新形勢(shì)，全面推進(jìn)和深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的核心要義是，確定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員身份，明確集體經(jīng)濟(jì)組織的成員權(quán)利，保障集體經(jīng)濟(jì)組織成員的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。在戶籍改革中，既要防止一些地方借統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口之名，剝奪農(nóng)民應(yīng)當(dāng)享有的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)等財(cái)產(chǎn)權(quán)利，也要預(yù)防非集體經(jīng)濟(jì)組織成員借機(jī)掠奪或參與瓜分集體財(cái)產(chǎn)權(quán)利。應(yīng)當(dāng)借鑒長三角、珠三角、京津等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)探索開展農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的基本經(jīng)驗(yàn)，從國家層面加強(qiáng)對(duì)全國深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)、部署和安排。當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)等財(cái)產(chǎn)權(quán)利，只有集體經(jīng)濟(jì)組織成員才能享有。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的居民戶口制度，不應(yīng)影響作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員的農(nóng)民所享有的各項(xiàng)集體財(cái)產(chǎn)權(quán)利，但戶籍制度改革將倒逼農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革全面推進(jìn)。
五是要建立新的人口統(tǒng)計(jì)制度和強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的居民戶口制度后，原來以農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口為指標(biāo)類別的統(tǒng)計(jì)制度已失去意義，應(yīng)當(dāng)廢止。新的人口統(tǒng)計(jì)制度應(yīng)當(dāng)有三方面的重點(diǎn)內(nèi)容，其一是堅(jiān)持以常住人口的居住生活為基本依據(jù)，進(jìn)行城鎮(zhèn)人口和農(nóng)村人口的統(tǒng)計(jì)，住在農(nóng)村的人口并不一定都是農(nóng)民。其二是加強(qiáng)農(nóng)業(yè)從業(yè)人口的統(tǒng)計(jì)，將農(nóng)業(yè)從業(yè)人員作為支持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要指標(biāo)，同時(shí)要加強(qiáng)從事農(nóng)業(yè)服務(wù)人員的統(tǒng)計(jì)工作。其三是創(chuàng)新集體經(jīng)濟(jì)組織成員或股東的統(tǒng)計(jì)工作。統(tǒng)計(jì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員或股東，與統(tǒng)計(jì)農(nóng)業(yè)從業(yè)人員同樣重要。特別是隨著農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的推進(jìn)，廣大農(nóng)民作為集體經(jīng)濟(jì)組織的成員身份將進(jìn)一步明確和界定下來，他們作為集體經(jīng)濟(jì)組織的成員或股東的權(quán)利義務(wù)將日益突顯。與此同時(shí)，農(nóng)強(qiáng)惠農(nóng)富農(nóng)政策需要作相應(yīng)調(diào)整與完善。以前以農(nóng)業(yè)戶口為依據(jù)實(shí)施強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策已經(jīng)不合時(shí)宜，在城鄉(xiāng)統(tǒng)一居民戶口制度后，應(yīng)當(dāng)以土地承包型農(nóng)民、土地流轉(zhuǎn)型農(nóng)民、社會(huì)服務(wù)型農(nóng)民為依據(jù)，完善相關(guān)農(nóng)強(qiáng)惠農(nóng)富農(nóng)政策，實(shí)施對(duì)“三農(nóng)”的精準(zhǔn)扶持。
全國人大及其常委會(huì)，要按照法治中國建設(shè)的總要求，切實(shí)轉(zhuǎn)變思想觀念和工作方式，特別是要改變過去那種以政府工作方式開展人大工作的做法，全面實(shí)施憲法賦予的立法權(quán)、重大事項(xiàng)決定權(quán)、人事任免權(quán)、監(jiān)督權(quán)等職權(quán)，大力加強(qiáng)有利于維護(hù)和發(fā)展公民權(quán)利、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化方面的法制建設(shè)。在30個(gè)?。ㄊ?、自治區(qū)）都已經(jīng)取消農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口后，全國人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)盡快廢止1958年1月9日全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第91次會(huì)議通過的《中華人民共和國戶口登記條例》，制定新的體現(xiàn)現(xiàn)代法治精神的《戶口條例》或《戶籍法》，保障公民的居住和遷徙自由權(quán)。
