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2025年03月13日
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編者按
9月19日，北京市出臺了《進一步推進戶籍制度改革的實施意見》，將取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分，統(tǒng)一登記為居民戶口。至此，在我國不斷推動戶籍制度改革的背景下，全國31個省市自治區(qū)已取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)戶口區(qū)分。那么，關(guān)系到每一位普通居民的農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶口是如何產(chǎn)生的呢？城市化委員會為讀者梳理了我國二元戶籍制度的發(fā)展軌跡。
中國戶籍制度創(chuàng)于解放戰(zhàn)爭末期。1948年中央社會部下發(fā)《新解放城市的公安工作介紹》文件，指出：“戶口工作是管理城市的重要環(huán)節(jié)，是建立革命秩序、掌握社會動向，了解階級關(guān)系、限制壞人活動的工作基礎，是公安工作不可缺少的工作”。
1950年，公安部召開第一次全國治安行政工作會議， 明確了戶口工作的任務：“發(fā)現(xiàn)、控制反動分子，管制他們不許亂說亂動，……以鞏固革命秩序。”
1951年7月新中國首個全國性的戶籍法規(guī)《城市戶口管理暫行條例》頒布，《條例》只是“城市”的戶籍管理制度，戶籍的工作還局限在大中城市，農(nóng)村的戶籍工作還沒有正式開展。最初的戶籍制度，并不限制民眾的居住和遷徙自由，城鄉(xiāng)之間，城市與城市之間的人口流動并沒有特別的限制。《城市戶口管理暫行條例》第一條即開宗明義地說明：“維護社會治安，保障人民安全及居住、遷徙自由。”
1952年，“三反”“五反”運動后，城鎮(zhèn)工商業(yè)開始萎縮，大量工商戶歇業(yè)停產(chǎn)，全國失業(yè)、半失業(yè)的人數(shù)約280萬左右。其中失業(yè)、半失業(yè)工人約有120萬。到1952底，全國無業(yè)者有376.6萬人。
城市失業(yè)嚴峻，大量農(nóng)村人口又涌入城市，造成城鄉(xiāng)沖突。于是，政府干預農(nóng)民進城。
1953年，中國開始執(zhí)行第一個五年計劃，全面移植蘇聯(lián)的計劃經(jīng)濟體制，優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)。而這一年也是戶籍制度統(tǒng)一的關(guān)鍵一年。最直接的影響因素之一，就是統(tǒng)購統(tǒng)銷政策。
農(nóng)民被過度征購，雖然勞作更加辛苦，收入?yún)s明顯減少，生存狀況持續(xù)惡化。于是從1954年春開始，大批農(nóng)民紛紛背井離鄉(xiāng)，外出謀生。1954年的遷移人數(shù)為2200萬人，1955年上升為2500萬人，1956年又繼續(xù)加大，達到了3000萬。許多人流入城市后，有的生活無著流浪街頭，有的淪為乞丐，甚至偷盜犯罪。
問題暴露后，開始采取政策，遏制農(nóng)民流入城市。在此之前，戶籍建設的重點在農(nóng)村，這時，中央便加快了農(nóng)村的戶籍制度建設步伐。
公安部制定工作計劃，針對戶口管理提出了兩點新要求，都是針對農(nóng)村的，一是要求大中城市掌握農(nóng)村流入大城市的人口變動；二是針對統(tǒng)購統(tǒng)銷以來農(nóng)民緊張局勢，嚴格監(jiān)視農(nóng)村中心懷不滿的堅持反動立場的分子，及時打擊有現(xiàn)行破壞的反革命販子和刑事犯罪分子。
1955年春，農(nóng)民的糧食被過度征購，又遇上了天災，全國各地農(nóng)民普遍發(fā)生鬧糧風潮。中央不得不緊急整頓統(tǒng)購統(tǒng)銷政策。
1955年8月，國務院正式頒布《農(nóng)村糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷定量供應暫行辦法》和《市鎮(zhèn)糧食定量供應暫行辦法》兩個文件，把糧食的計劃供應指標與城鎮(zhèn)戶口直接聯(lián)系起來。在農(nóng)村，實行糧食定產(chǎn)、定購、定銷（簡稱“三定”）的辦法，明確農(nóng)民自己解決吃糧問題；在城市，在“按戶核實”供應的基礎上，規(guī)定對非農(nóng)業(yè)人口一律實行居民口糧分等級定量供應。
隨著統(tǒng)購統(tǒng)銷政策的基本定型，對戶籍管理又做了相應的調(diào)整，一方面加緊了城鄉(xiāng)戶籍管理制度的建設，把“農(nóng)業(yè)人口”和“非農(nóng)業(yè)人口”在人口統(tǒng)計指標上劃分開來，一方面加強了對遷徙人口的管制，將原先由民政部掌管的農(nóng)民戶口登記、統(tǒng)計工作移交到公安部處理。
上述工作的開展，形成了新中國城鄉(xiāng)戶籍管理制度基本框架。戶口對民眾生活越來越重要。據(jù)北京、天津等城市1956年時的統(tǒng)計，公民經(jīng)常需用戶口證件作證明的事項，即達30多種。
1957年公安部給國務院的報告中，首次對憲法規(guī)定的公民居住和遷徙自由作出新的解釋：當前控制城市人口不但符合廣大人民根本利益，而且也符合廣大群眾的利益……正是為了保障公民真正居住遷徙自由的一種正確措施。《人民公安》雜志進一步解釋：憲法上所指的居住和遷徙自由，是指不違背國家、人民利益下的自由，而不是不顧國家利益和集體利益的個人決定自由。所以，不準隨便遷移戶口，不違背憲法的規(guī)定。
1958年全國人大常委會以毛澤東名義簽署《中華人民共和國戶口登記條例》，《條例》在法理上沿用了上述公安部的解釋，標志著中國城鄉(xiāng)二元戶籍管理制度的正式建立。
《條例》規(guī)定：公民由農(nóng)村遷往城市，必須持有城市勞動部門的錄用證明，學校的錄取證明，或者城市戶口登記機關(guān)的準予遷入的證明，向常住地戶口登記機關(guān)申請辦理遷出手續(xù)。這是控制人口遷徙的基本制度，即農(nóng)民要求遷入城市，需要先向擬遷入的城市戶口登記機關(guān)申請，城市戶口登記機關(guān)審查合格后，簽發(fā)“準予遷入的證明”，若審核不通過，就不能遷入。這實際上就是，戶口登記機關(guān)徹底控制人口遷徙，改變了建國以來人口自由遷徙的情況。
1964年，國務院轉(zhuǎn)批公安部戶口遷移相關(guān)規(guī)定的基本要點時提出兩個“嚴加限制”：對從農(nóng)村遷往城市、集鎮(zhèn)的要嚴加限制；對從集鎮(zhèn)遷往城市的要嚴加限制。
1977年，國務院第一次正式提出嚴格控制“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，此后公安部具體規(guī)定了“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的內(nèi)部控制指標，即每年從農(nóng)村遷入市鎮(zhèn)的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”人數(shù)不得超過現(xiàn)有非農(nóng)業(yè)人口的1.5‰。
1992年，國家就成立戶籍制度改革文件起草小組，并于1993年6月草擬出戶籍制度改革總體方案，提出了包括“取消農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)二元戶口性質(zhì)，統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度；實行居住地登記戶口原則，以具有合法固定住所、穩(wěn)定職業(yè)或生活來源等主要生活基礎為基本落戶條件，調(diào)整戶口遷移政策”的改革目標。
2011年3月14日，溫家寶總理在北京表示，將積極穩(wěn)妥實行戶籍制度改革。
2012年1月的北京市政府公報公布，其中發(fā)布的北京市“十二五”城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化發(fā)展規(guī)劃指出，北京市將啟動戶籍改革試點，二元戶籍管理制度將向居民統(tǒng)一戶籍登記管理制度過渡。
2014年7月31日，國務院公布的《關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》規(guī)定了建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度。取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分和由此衍生的藍印戶口等戶口類型，統(tǒng)一登記為居民戶口。這標志著我國實行了半個多世紀的“農(nóng)業(yè)”和“非農(nóng)業(yè)”二元戶籍管理模式將退出歷史舞臺，特大城市將實行積分落戶。
新的戶籍制度將按照總量控制、公開透明、有序辦理、公平公正的原則，達到規(guī)定分值的流動人口本人及其共同居住生活的配偶、未成年子女、父母等，可以在當?shù)厣暾埖怯洺Ｗ艨凇?/p>
2016年9月19日，隨著《北京市人民政府關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的實施意見》對外正式發(fā)布，全國31個省、市、區(qū)均出臺了戶籍制度改革方案，取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分。
