以傳播城市化專(zhuān)業(yè)知識(shí)為己任
2025年03月12日
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胡彩梅 中國(guó)（深圳）綜合開(kāi)發(fā)研究院金融與現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)研究所副所長(zhǎng)
隨著中國(guó)城市化進(jìn)程的不斷加快，人口不斷向大城市涌動(dòng)，造就了一批特大城市和超大城市。聯(lián)合國(guó)發(fā)布的《2014年世界城市化發(fā)展展望》數(shù)據(jù)顯示，2015年中國(guó)城區(qū)常住人口超過(guò)500萬(wàn)的特大城市有16個(gè)，2020年將達(dá)到20個(gè)，到2030年將達(dá)到23個(gè)。特大城市對(duì)于引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、吸納城市化進(jìn)程中的農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移起到了重要作用。但隨著人口規(guī)模擴(kuò)張，土地等資源面臨緊約束，交通擁堵、環(huán)境污染、住房困難、公共服務(wù)短缺等問(wèn)題也制約著特大城市的進(jìn)一步發(fā)展。因此，當(dāng)前亟需正確認(rèn)清特大城市發(fā)展的客觀(guān)規(guī)律，轉(zhuǎn)變發(fā)展理念、發(fā)展模式和發(fā)展政策，未雨綢繆及早部署，以促進(jìn)特大城市健康持續(xù)發(fā)展。
中國(guó)特大城市的發(fā)展現(xiàn)狀與特征
2015年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)的通知》，以城區(qū)常住人口為統(tǒng)計(jì)口徑將城市劃分為五類(lèi)七檔。其中城區(qū)常住人口500萬(wàn)以上1000萬(wàn)以下的城市為特大城市；城區(qū)常住人口1000萬(wàn)以上的城市為超大城市。比照國(guó)務(wù)院的文件，目前我國(guó)共有特大城市16個(gè)，其中6個(gè)為超大城市，分別是上海、北京、深圳、廣州、天津和重慶，武漢、南京、成都、沈陽(yáng)、哈爾濱、杭州、西安、蘇州、佛山、東莞10個(gè)城市為特大城市。
縱觀(guān)我國(guó)特大城市數(shù)量的演變歷史，從上世紀(jì)50年代到2015年的60年時(shí)間里，中國(guó)特大城市的數(shù)量變化呈現(xiàn)出極明顯的規(guī)律：1990年以前，特大城市數(shù)量保持長(zhǎng)時(shí)間不變。超大城市亦是如此，1990年以前，我國(guó)只有北京一座超大城市。然而，隨著時(shí)間推移，情況發(fā)生了變化。1990—2005年，特大城市的數(shù)量突飛猛進(jìn)，迅速增加到10個(gè)。超大城市的數(shù)量則在2005—2015年期間急劇上升，數(shù)量達(dá)到6個(gè)，而在此期間特大城市的數(shù)量維持不變。為何上世紀(jì)90年代之后特大城市的數(shù)量出現(xiàn)激增？這與1993年十四屆三中全會(huì)我國(guó)提出建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的決定有著莫大的關(guān)系，這一決定意味著我國(guó)在初次分配領(lǐng)域?qū)?shí)現(xiàn)市場(chǎng)化改革，標(biāo)志著以往一次分配定終身的時(shí)代即將結(jié)束，很多人進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)，越來(lái)越多的人開(kāi)始到東南沿海城市淘金，出現(xiàn)了“孔雀東南飛”的現(xiàn)象，直接導(dǎo)致了500—1000萬(wàn)人口級(jí)別的特大城市數(shù)量快速增加。而近年來(lái)，尤其是2005年之后，人口流動(dòng)又出現(xiàn)了向超大城市集聚的新特征。
從全球的視角來(lái)看，我國(guó)不同人口規(guī)模城市數(shù)量占全球同類(lèi)城市比重的變化亦能反映這一結(jié)論。在全球1000萬(wàn)以上人口規(guī)模的城市中我國(guó)所占比重為18%，在500—1000萬(wàn)人口規(guī)模城市中所占比重為20%，在100—500萬(wàn)人口規(guī)模城市中所占比重為18%，在50—100萬(wàn)人口規(guī)模城市中所占比重為25%，在30—50萬(wàn)人口規(guī)模城市中所占比重為19%。由此可見(jiàn)，我國(guó)各個(gè)人口規(guī)模的城市在全球同類(lèi)城市中所占的比重基本一致，從而呈現(xiàn)出了城市規(guī)模均等化的趨勢(shì)，換言之，特大城市在我國(guó)并沒(méi)有出現(xiàn)偏多的現(xiàn)象。而從我國(guó)人口占全球總?cè)丝诘谋戎剡@一角度來(lái)看，特大城市的人口比重也并不多。美國(guó)研究機(jī)構(gòu)Demographia《2014年世界城市區(qū)報(bào)告》的研究數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)超大城市人口密度分別為：上海6100人/平方公里 、北京5500人/平方公里、廣州—佛山6000人/平方公里、深圳6900人/平方公里 、天津5400人/平方公里。與此同時(shí)，韓國(guó)首都首爾的人口密度為10400人/平方公里。由此可見(jiàn)，我國(guó)特大城市、超大城市的人口密度并不高，從而再次印證了未來(lái)我國(guó)人口仍將繼續(xù)向超大城市集聚的觀(guān)點(diǎn)。
中國(guó)特大城市發(fā)展面臨的問(wèn)題與困境
中國(guó)特大城市的發(fā)展面臨諸多問(wèn)題。一是中國(guó)特大城市人口的屢控屢破。很多特大城市在自己的“五年規(guī)劃”中都提出了人口調(diào)控目標(biāo)，且十八屆三中全會(huì)也對(duì)特大城市的人口規(guī)模進(jìn)行了嚴(yán)格的要求，要求控制特大城市的人口規(guī)模。尤其在建設(shè)用地問(wèn)題上，原則上超過(guò)500萬(wàn)人口的城市就將不再安排建設(shè)用地。然而，盡管設(shè)定了人口調(diào)控目標(biāo)，并采取了諸多措施進(jìn)行人口疏解，但北京、上海等超大城市的人口仍然在源源不斷地持續(xù)流入，人口控制的目標(biāo)不斷被打破。這不禁引發(fā)我們的思考，城市人口規(guī)模是否應(yīng)該成為城市調(diào)控政策的目標(biāo)之一？
二是中國(guó)特大城市存在人口進(jìn)一步集聚的可能。耶魯大學(xué)Wiliam D. Nordhaus教授所做的世界城市市區(qū)每平方公里創(chuàng)造GDP的研究結(jié)論表明，發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)達(dá)到非常高的經(jīng)濟(jì)集聚程度。美國(guó)經(jīng)濟(jì)高度集中的區(qū)域位于東部部分地區(qū)及西部的一小塊區(qū)域，日本、英國(guó)、法國(guó)等國(guó)的經(jīng)濟(jì)也曾出現(xiàn)過(guò)高度的區(qū)域集聚。發(fā)展中國(guó)家是否會(huì)走上同樣的道路？實(shí)際上，印度、墨西哥、埃及、巴西等國(guó)的經(jīng)濟(jì)都已出現(xiàn)了高度的區(qū)域集中。那么在中國(guó)這一規(guī)律會(huì)重現(xiàn)嗎？Nordhaus教授的研究顯示，除上海、北京兩個(gè)區(qū)域外，中國(guó)其他地區(qū)暫時(shí)并未出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的高度集聚。然而，從世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律出發(fā)，未來(lái)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)同樣會(huì)向特大城市、超大城市集聚。做出該判斷的依據(jù)有以下兩個(gè)方面。一是基于我國(guó)正處在工業(yè)化和城市化高速發(fā)展的歷史時(shí)期。二是基于我國(guó)的自然資源和環(huán)境因素。由于人口眾多，我國(guó)的人地關(guān)系十分緊張，數(shù)據(jù)顯示，2012年我國(guó)人均耕地面積僅為世界平均水平的2/5。土地是極為稀缺的資源，從理論上而言，人口密度高就是土地稀缺的必然結(jié)果。除土地外，我國(guó)的海岸線(xiàn)較短，而人均海岸線(xiàn)長(zhǎng)度與人口密度間具有極高的相關(guān)度，從世界人口分布密度來(lái)看，在沿海或鹽湖平原地帶，尤其是海岸線(xiàn)曲折、有優(yōu)良港口的地方或有大湖大海入口的地方，往往都是世界上人口比較稠密的地區(qū)。從這兩方面來(lái)說(shuō)，我國(guó)人口都有進(jìn)一步向超大城市集聚的可能。
三是中國(guó)特大城市的“城市病”來(lái)得過(guò)早。從紐約、倫敦、巴黎等城市的發(fā)展歷史來(lái)看，城市在發(fā)展中或多或少都要經(jīng)歷“城市病”的困擾，然而與紐約、倫敦、巴黎相比我國(guó)的特大城市顯然為時(shí)過(guò)早地患上了“城市病”。其中最為嚴(yán)重的“城市病”是交通擁堵問(wèn)題，研究表明，目前我國(guó)特大城市的平均車(chē)速已非常低，北京約為12.1公里/小時(shí)，僅稍快于步行；而上海、廣州、成都等城市的平均車(chē)速也遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于東京、首爾、紐約等城市。另一個(gè)問(wèn)題是房?jī)r(jià)上漲過(guò)快，特大城市的房?jī)r(jià)正以超乎想象的速度上漲，根據(jù)房地產(chǎn)咨詢(xún)公司萊坊（Knight Frank）公布的數(shù)據(jù)，2016年一季度全球150個(gè)大型城市的房?jī)r(jià)平均上漲4.5%，漲幅榜前五位中國(guó)城市占據(jù)了4個(gè)，其中深圳以62.5%的季度漲幅居季度漲幅第一位。此外，特大城市公共服務(wù)的短缺現(xiàn)象亦十分嚴(yán)重。
中國(guó)特大城市未來(lái)的出路
面對(duì)如此多的問(wèn)題，中國(guó)特大城市未來(lái)發(fā)展路在何方？
從城市發(fā)展理念出發(fā)，城市系統(tǒng)是非平衡、開(kāi)放的自組織系統(tǒng)，也就是說(shuō)它自己會(huì)“從混沌走向有序”——住房?jī)r(jià)格、土地供應(yīng)、就業(yè)機(jī)會(huì)、公共服務(wù)等在城市空間上的不平衡會(huì)推動(dòng)人口流動(dòng)，當(dāng)城市的房?jī)r(jià)或人們付出的生活成本太高時(shí)，人們自然會(huì)選擇離開(kāi)。然而目前大多數(shù)地方政府卻并未充分認(rèn)識(shí)到城市發(fā)展的自組織規(guī)律，仍然通過(guò)人為、行政手段以控制人口目標(biāo)的方式管理城市。由此可見(jiàn)，城市管理者對(duì)城市發(fā)展規(guī)律的認(rèn)識(shí)仍需深入，對(duì)城市發(fā)展管理的理念亟需改變。
特大城市還應(yīng)淡化行政區(qū)劃，走大“都會(huì)區(qū)”的發(fā)展道路。通過(guò)積極探索適合我國(guó)國(guó)情的跨區(qū)域協(xié)調(diào)與治理模式，實(shí)現(xiàn)大都會(huì)區(qū)的“一體化”。從全球來(lái)看，城市間跨區(qū)域連通本身就是一個(gè)世界性難題，但即便如此，各個(gè)國(guó)家仍在探索不同的發(fā)展道路。以倫敦為例，倫敦城市政府自上世紀(jì)50年代就開(kāi)始不斷嘗試協(xié)調(diào)倫敦城與外倫敦、內(nèi)倫敦間的關(guān)系，從而逐漸地實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一，成立了大都市區(qū)政府。目前，我國(guó)很多城市也在探索，但是尚未形成有效的模式。如深圳、東莞、惠州在經(jīng)濟(jì)上已經(jīng)連為一體，并且建立了黨政聯(lián)席會(huì)議、三市政府間工作協(xié)調(diào)機(jī)制、重要合作事項(xiàng)專(zhuān)責(zé)小組等多層次、多渠道的合作架構(gòu)， 但是城市交通體系卻并未實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通，斷頭路、軌道交通不能相互接駁的現(xiàn)象普遍存在。未來(lái)，可以嘗試由廣東省組織成立深莞惠大都市區(qū)協(xié)調(diào)委員會(huì)，由省領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任主席，并建立強(qiáng)有力的機(jī)制、經(jīng)費(fèi)保障體系，推動(dòng)協(xié)調(diào)深圳、東莞、惠州的發(fā)展走向“一體化”。
建立大都區(qū)統(tǒng)計(jì)體系也可以視為中國(guó)特大城市大“都會(huì)區(qū)”發(fā)展的重要保障措施。大都會(huì)區(qū)統(tǒng)計(jì)體系不同于我國(guó)按照行政區(qū)劃的方式對(duì)地方政府進(jìn)行經(jīng)濟(jì)上的統(tǒng)計(jì)與考核，它能夠在較大程度上破解跨區(qū)域治理的難題。目前，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)使很多區(qū)域已經(jīng)連為一體，若仍按照行政區(qū)劃來(lái)對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，則許多經(jīng)濟(jì)指標(biāo)、經(jīng)濟(jì)數(shù)量、經(jīng)濟(jì)問(wèn)題都會(huì)出現(xiàn)誤差。我們可以設(shè)想，未來(lái)以大“都會(huì)區(qū)”作為一個(gè)考核單位。比如在深莞惠區(qū)域，將不再單獨(dú)考核深圳、東莞、惠州各自的GDP與稅收，而是從大“都會(huì)區(qū)”的角度加以考核，從而在最大程度上促進(jìn)政府間的協(xié)調(diào)，破解跨區(qū)域治理的難題。
綜上所述，特大城市肩負(fù)著中國(guó)城市化發(fā)展的重?fù)?dān)，承載著中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的希望。希望能通過(guò)上述對(duì)中國(guó)特大城市現(xiàn)狀、問(wèn)題及未來(lái)出路的研究，為特大城市未來(lái)發(fā)展提供有益的借鑒。
