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2025年03月13日
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李津逵：中國國際城市化發展戰略研究委員會副主任、中國（深圳）綜合開發研究院資深研究員
武鳳珠：《城市化》雜志編輯、記者
概要
長期以來，戶籍制度限制著農民進城、土地制度限制著市民下鄉。戶籍壁壘使城鄉人口難以實現自由流動，由于農業戶籍“轉非”難，農民即使常住城市，也不易獲得市民擁有的政治權利、經濟權利和社會福利；市民渴望田園生活，然而戶籍“非轉農”關卡重重，加之土地制度明令禁止城鎮戶籍人口購買農村宅基地，市民無法“入住”鄉村，農村宅基地無法盤活而成為“死資產”、農業人口進城鄉村宅院閑置浪費、城市居民下鄉無路，城鄉二元結構堅如磐石。長沙縣以“敢為天下先”的勇氣，通過釋放少量農村戶籍指標解除了市民下鄉的身份制約，進而為每戶下鄉市民安排一塊宅基地，政府統籌建好基礎設施，下鄉市民自行設計施工建房，最終在長沙縣出現了一群“鄉居市民”。這一項“步步走在法規之中，結果超出預料之外”的大膽試驗，展示了市民下鄉可能帶來什么效應、出現什么結果? 鄉居市民與當地農民之間能夠發生怎樣的經濟社會關系? 以實踐的一大步推進了人們對于市民下鄉的認識和想象，營造了一方可以長期觀測城鄉互動的試驗田。
引子
盛夏時節的湖南長沙，在開慧鎮開慧村一戶雅致的紅磚寓所的庭院中，有幾位居民在樹蔭下的草坪納涼、聊天——他們雖然關系熟絡，但不是一家人。年長者80多歲，是庭院的主人，卻并非開慧村原住村民；年紀較輕的兩位50歲上下，是一對夫婦，他們是受雇照管附近三家庭院的本村村民。老人本是長沙市區人，退休前在一家頗有名氣的賓館里做領導工作，幾年前兒子通過遷轉戶口的方式拿到這塊宅基地，為老人修建了這座安享晚年的居所。這里就是長沙縣市民下鄉試點所在地，市民與村民和諧共處的景象背后，是長沙縣“敢為天下先”的市民下鄉創新嘗試。
開慧鎮位于長沙縣最北端，因革命烈士楊開慧的故鄉而得名。楊家世居隱儲山下的板倉沖，故其父楊昌濟被尊稱為“板倉先生”，此地又有“板倉小鎮”之名。小鎮北接平江縣、西連汨羅市，是長沙、平江、汨羅三縣之交的邊緣鎮，面積60平方公里，距離長沙縣城38公里，距省會長沙市約50公里，屬于大都市區內的中遠郊地帶。由于距城區較遠，基礎設施薄弱、公共服務滯后，是產業結構單一、勞動力外流的農業鄉鎮。開慧鎮屬丘陵地形，因與都市區尚有距離、未被過度開發，所以生態環境保存完好。這里最大優勢是“紅色資源”——楊昌濟（板倉先生）和楊開慧烈士故里、繆伯英烈士家鄉、楊開慧與毛澤東的“初戀小鎮”。這里有楊開慧烈士紀念館，被定為國家4A級風景旅游區、紅色旅游的重要名勝。
長沙縣委、縣政府從開慧鎮名人故里、旅游景區、距離縣城遠、工業配套不足、生態環境優越的特定條件出發，抓住這里的“紅色資源”和“綠色資源”的優勢，在“南工北農”“南工北游”的整體布局之下制定開慧鎮的發展思路：將開慧建設成一個重點發展文化創意、現代農業、鄉村旅游等產業的特色小鎮，從而探索出一條不依賴于城市擴張而發展、可復制和推廣的特色小鎮發展路徑。在文化旅游的戰略定位、特色小鎮政策支持、國際露營基地等項目引進、道路交通基礎設施建設的同時，長沙縣委、縣政府認識到吸引高素質的市民下鄉居住，成為這個特色小鎮的常住居民，一定會對開慧的長期發展帶來方方面面的促進。于是選擇以土地管理創新破局，以“板倉小鎮”的概念引領，推出了一個市民下鄉的項目，在為開慧發展引進下鄉市民新資源的同時，也為打破城鄉二元體制的土地結構做出了大膽的試驗。
一、破局：100個“非轉農”戶口指標
“市民下鄉”這個目標，在當下的法律和制度環境下幾乎是不可能辦到的事。但是長沙縣卻在現有法律框架之下經過一系列環環相扣的工作，最后將其變成合法的現實：第一，市民下鄉要有處安身，這就要給每個下鄉市民的家庭安排一塊宅基地，而宅基地是農民特有的權益，因此要創造條件讓有意向下鄉的市民取得農民身份；第二，“新村民”的戶口要落在具體的行政村，這就需要征得村民自治組織的同意，這片土地上原住的農戶如要拆遷也就需要補償安置；第三，新增的這塊農村建設用地，其用地指標從哪里來? 要通過另外的地方復墾來“占補平衡”；第四，宅基地只有集中連片才可能修建水電路基礎設施，這就需要向使用宅基地的“新村民”收取相應費用，交由專門的開發機構統一規劃、開發建設；第五，“新村民”進入具體的行政村，按鄉村組織制度要組成村民小組，但除了宅基地之外，不應享受村民在集體經濟組織中的其他權益，這一點必須以法律認可的方式厘清；第六，既然是試驗，就要做好失敗的準備。試驗的風險需要參與者共擔，對于因政策掌握中的變數和執法裁量的不確定性，需要地方政府與下鄉市民雙方都做好對“不可抗力”的應對預案，并以契約方式明確下來等。不管做這件事會遇到多少困難和麻煩，長沙縣委、縣政府看準了市民下鄉是中國城鎮化中必須要邁出的一步，必須有人先行試驗才知道這個過程會遇到什么問題。而且他們經過充分的調研認準了一條：如今城市居民只要是社保醫保已經到位的前提下，擇業自主、就業自由，戶口的“非轉農”已經不會對工作生活構成實際影響。這個項目一經提出，就會有人來“吃螃蟹”。
2009年7月18日，長沙縣委、縣政府下發文件《關于鼓勵板倉小鎮建設的若干意見》，提出為進一步鼓勵和吸收城市資本與民間資本向板倉小鎮集聚，把板倉小鎮作為長株潭兩型社會先行先試的試驗區，將其打造為“中部名鎮·紅色板倉”和“新農村地標”。根據《意見》，板倉小鎮規劃區被確定為全縣推行放寬城鄉落戶政策的試點區域，有條件的城鎮居民可來此遷戶定居。凡遷戶定居者，經批準可享受當地村民建房待遇，同時需繳納一定的公共設施配套費。此外，在板倉小鎮固定資產投資超過1000萬元的項目法人也可遷戶定居，享受當地村民建房待遇。
城鎮居民落戶鄉村并非全無政策支撐。早在2008年11月23日，長沙市公安局就曾下發《關于進一步放寬城鄉落戶政策的通知》，提出進一步放寬長沙市城鄉落戶政策，使非農戶口公民可通過未成年人投靠父母、夫妻投靠等方式落戶農村。當然，親屬投靠方式涉及人群的范圍有限，難以在人口結構、城鄉互動上為鄉村帶來實質性改變。但這畢竟把市民下鄉的戶籍桎梏拉開一絲縫隙。那么，是否可以在長沙市公安局所發《通知》基礎上再邁一步? 這一步的跨度該如何掌握?
2010年6月10日，縣里在城鄉一體化工作調研會議上將鼓勵市民來長沙縣遷戶定居具體化，為了使這項具有牽一發動全身的試驗高度可控，縣里決定限制總量，在特定鄉鎮封閉運行：“允許金井鎮和開慧鎮各試點100戶。”于是，由長沙縣公安局牽頭，國土局、開慧鎮、金井鎮共同研究制定出具體的城市居民下鄉居住的實施細則。
1.市民下鄉居住點的選址、規劃及管理
縣委縣政府作為決策者提出思路，鎮里作為執行者開始實施。板倉小鎮市民下鄉試驗點的直接執行方、推動者，便是開慧鎮城建投資有限公司。開慧鎮城建投資有限公司成立于2010年3月，是經長沙縣人民政府批準、開慧鎮政府全資投入的企業，主要工作任務有二：第一，籌集建設資金；第二，承擔整個鎮域范圍內政府投資項目的實施和管理——板倉小鎮市民下鄉居住試點便是其全力推進、重點運作的項目。
2010年9月，板倉小鎮市民下鄉規劃區項目正式啟動。開慧鎮城建投資有限公司公布規劃設想后，由下轄各村自愿申報、推薦合適的試驗點，開慧村、葛家山村等行政村認識到這個項目潛在的價值，都積極推薦了本村的地塊。城建投經多方比較，本著交通相對便利、環境較好、住戶較少、不占用基本農田等原則，選定了跨開慧村段老組、段沖組、蛇咀組三組的一個地塊，面積約314畝。
這塊土地大部分是林地，還有少量的一般農田，里面居住著9戶人家。鎮政府根據項目要求，將這些土地調整為集體建設用地，所占農田及林地秉持占補平衡的原則在他處補充。9戶農民的宅基地則依據正常征地補償標準給予劃地安置，按照農戶自身意愿，其中4戶安置在本組的土地上，其余5戶安置到了葛家山村的農民集中居住點。通過規劃設計，這塊土地被劃分成94個地塊。地塊大小不一，大的有3畝多，小的1畝多；形狀也并非四四方方的格子，而是依地勢而定。
開慧鎮城建投不僅統一規劃地塊、統一建設基礎設施，而且統一處理規劃區內的污水垃圾：污水管網早已提前建好，管道通到每家每戶，將下鄉市民的污水全部納入管網中，集中排放到開慧鎮污水處理廠；垃圾也是集中處理，開慧鎮以服務外包方式同環保合作社合作，統一收集全鎮垃圾。
在規劃階段，開慧鎮就已開始設計下鄉市民的社區管理形式。小區業主委員會尚未成立，城建投已選聘好前期物業服務企業以小區管理的形式介入前期物業管理，等業主全部入住、業主委員會成立后，將引進正式物業，同時收取一定數額的物業費。至于請哪一家物業公司、如何請，將由業主委員會決定。
2.建房：“統一規劃，自己建設”
市民通過親戚朋友、宣傳網站等途徑得知項目信息，有興趣的就會前來看地、選地，并到城建投招商辦了解用地的區域布置等基本情況、咨詢價格。招商辦已將規劃提前做好，市民需要支付的費用從10多萬元到30多萬元不等。市民選地根據報名順序排序，先報名者先選擇。需要注意的是，下鄉市民繳納的費用并不是買賣地塊的費用，而是為附著在地塊上的基礎設施（水、電、路等）付費，即基礎設施配套費；地塊不改變權屬和用途，是農村集體建設用地提供給已遷轉戶口的下鄉市民做宅基地，由縣國土局頒發農村村民建房用地許可證。
市民對此確認并付費后，會拿到一張《板倉小鎮遷農戶口呈批表》，經公安局審批后將戶口遷至開慧村。對于戶口遷轉，長沙縣也設置了限制條件：所有的公職人員（公務員、事業單位人員）不允許遷轉；未成年人和65歲以上的老年人也都不可以遷轉。
戶口遷轉完畢就拿到了建房資格，房屋由開慧鎮城建投“統一規劃，自己建設”。“統一規劃”，即城建投對建筑的面積、層高做出統一限定，以保證區域整體的協調性，根據規定，建筑高度不應超過12米，層數不應超過3層，占地面積不應超過170平方米；“自己建設”，即設計風格無明確限制，由市民自行設計建筑圖紙，提供給城建投工程部，經審核通過后便可自行開建。
由于采取“統規自建”的項目建設方式，所以項目推進程度全看市民意愿及資金情況。如今，94個地塊已全部有主，其中有10多戶居民已建成入住、30多戶宅院在建。
3.選擇：下鄉市民的潛在價值
“昔孟母，擇鄰處。”選擇遷戶的市民就是選擇未來與誰為鄰——這是開慧鎮政府的考慮。在項目建設中，城建投收取的配套費僅僅是打平規劃建設投資，政府更關心的是下鄉市民背后的專業、知識、人脈等社會資源。在項目初期設定板倉小鎮的吸引人群時，政府的期待受眾便是城市高端人才。建房群體中文藝界、傳媒界人士相對較多，主要來自湖南廣電集團、湖南電影制片廠兩個系統——這是開慧鎮政府對下鄉市民主動選擇的結果。
開慧鎮之所以更愿意引進文藝界、傳媒界人士，與該鎮發展定位是有關聯的：開慧要走的并不是傳統農業或工業發展之路，其大力推進的是鄉村旅游、文化教育等產業。“板倉小鎮”就是長沙縣在開慧鎮實施的建設項目，規劃面積19.2平方公里的項目就是以田園文化理念為指導，具有湖湘文化特色、現代化農村氣息、生態和環保相融、與縣城星沙和長沙經開區互動的衛星鎮，成為集商、旅、文化于一體的“田園城市”。“通過‘板倉小鎮’的建設，打通農民進城和市民下鄉的通道，從而實現城鄉雙向交流、資源共享。”作為板倉小鎮的重要組成部分，鎮里希望市民下鄉的平臺吸引更多相關人才，利用人才背后的社會資源發展產業、擴大宣傳。不負所望的是，來自文藝界、傳媒界的下鄉市民的確為當地帶來了更多機遇：
產業發展需要大量的招商引資，下鄉市民常介紹投資方與開慧鎮洽談。比如，由湖南廣電集團投資的湖南衛視后勤影視基地已經談成、在建了，該項目占地500畝，總投資3億元，北至開明水庫大堤、南抵毛家坳小學公路邊沿，建成后將極大地推動開慧鎮旅游產業的發展。該影視基地入駐開慧，正是由下鄉市民促成的：為找到合適的影視基地建設點，項目工作人員考察了湖南省的很多地方，板倉有下鄉市民在廣電集團擔任高管，于是向相關人員推薦了開慧，列舉出了這里的優勢條件，基地項目負責人對該地進行考察了解、多方權衡后，最終敲定了開慧——在這個過程中，下鄉市民起到了很好的牽線搭橋作用。
板倉小鎮實景
通過市民下鄉項目與媒體建立良好關系也有利于開慧鎮的對外推廣、宣傳。媒體關系的建立，使板倉更易出現在活動、新聞報道中。有些媒體甚至會在活動中直接介紹：到開慧鎮去看一看，那里做得很不錯。由于開慧鎮生態旅游產業成績較突出，所以媒體做節目、出外景時便很容易想到這里，這是其他地方難以擁有的優勢。通過電視播出、報紙宣傳，開慧鎮更易獲得發展旅游產業所需的知名度——這也是下鄉市民的潛在價值之一。
板倉小鎮依據規劃建設的住宅
二、風險控制：預設防火墻
1.如何界定權益范圍
市民遷轉戶口、下鄉居住，目的不是成為農民，而是為了享受鄉村清靜、舒適的環境。下鄉市民與原住民身份背景、生活需求各不相同，應履行的義務、享有的權利也不盡相同。那么，該如何界定他們的權益范圍，使同處一村的雙方不會出現因界限不清而產生的利益糾紛?
板倉小鎮依據規劃建設的住宅
為使“新村民”的管理納入當地體制，下鄉市民所在區域通過民政區劃成立了一個村民小組。該地塊原本的地名叫“五子沖”，所以該村民小組叫作“五子沖村民小組”。“五子沖村民小組”是一個全新的集體經濟組織，組員就是落戶到這里的市民。小組雖受村委會管理，但是其權利和義務與一般的村民小組略有不同：
第一，小組成員暫時不參與村莊的政治生活，比如村委會選舉等。雖然從法律層面講，下鄉市民已是該村村民，應當參加，但是因為他們并非土生土長的本地人，與原住民之間彼此了解不多，難于在短期內了解村莊內情，所以即使擁有選舉權，恐也難以有效利用；下鄉市民往往在他處有自己的本職工作，即使擁有被選舉權、當選村主任等崗位，恐也難以全身心投入村內事務處理。特別是，目前下鄉市民并未表現出參與鄉村治理的強烈意愿，參與的可能性不大。未來該區域變為社區化管理形式，樂于公共事務的人們可以參與到業主委員會的工作中。
第二，下鄉市民雖已轉為農業戶口，但是主要生活環境、工作地點仍在城市。他們已享受城鎮社會保障體系，所以村莊中的新農合醫療保險、農村養老保險等社會保險都沒有將他們納入在內。
第三，該組組員也不享受314畝地之外耕地的承包權，但是在314畝地范圍內，他們可以自己分配承包權，即下鄉市民只在這314畝地之內享有農民的權益。
由于下鄉市民身份的特殊性，他們在入戶板倉時都已簽訂《板倉小鎮集中居住項目業主承諾書》，承諾“入住板倉小鎮后，僅享受與村民同等的建房待遇，并依法享有房屋的所有權”，除此之外，“主動放棄因為農業戶口所享受的其他村民權利”——此舉界定了下鄉市民的權利范圍，同時保證了其與原住村民之間不會產生利益糾葛。
2.如何應對可能的政策風險
這項“步步走在法規之中、結果超出預料之外”的試驗，畢竟是敢為人先的舉措。下鄉市民以遷轉戶口的方式到農村建房的過程中，同樣也承擔著相當的政策風險——如果將來政策生變，項目受到上級政府的相關部門不認可甚至查處，該怎么辦?
市民之所以敢于下鄉，是因為該試點項目由政府在推動，相對企業與個人，市民對政府的信任度更高：板倉小鎮市民下鄉試點是長沙縣委、縣政府從本地發展需要實施的創新試點，“100戶非轉農戶口指標”也是根據本地實際和上級相關規定精神，在總量控制、地點控制的前提下給出的。盡管這些做法都在現有法律法規的框架之內，而且要走通整個過程需要付出常人難以想象的太多的努力，然而縣級政府的先行先試無法保證省市、中央政府有關部門一定會認可、支持，也無法保證未來的產權就一帆風順。例如，假如未來有更高一級政府再次征收這塊土地從事其他項目建設，屆時也只能按照當時的國家拆遷征地標準給予下鄉市民以相應補償。市民可自由選擇通過夫妻投靠、買房、投資等方式將戶口遷走，也可以選擇繼續保留；只是對于保留而不遷出的戶口，將只能采取貨幣安置辦法，因為小組內已經沒有宅基地來安置他們了。
所有報名遷戶的市民完全了解這些政策風險，他們對此并無異議，入戶板倉之時便簽訂《板倉小鎮集中居住項目招商協議》：“由于國家政策變化等不可抗力因素發生，導致本協議無法實際履行的，本協議自動解除，雙方互不追究違約責任。”
三、效果：下鄉市民為鄉村帶來了什么
1.村民有了就近增收的機會
雖說板倉小鎮市民下鄉試點區內的314畝地是一個相對封閉的空間，這些“新村民”幾乎不與村委會、原住民之間產生交集，但是隨著下鄉市民生活的日趨穩定、社交范圍的日趨擴大，與原住民之間不可避免地產生了越來越多的聯系，比如：
下鄉市民雖然無法承包村里的耕地，但是可以流轉其他村民承包的耕地，有些市民流轉了周邊小組村民的田地從事農業生產（種菜、養魚等），在自己體驗農村生活的同時，也使原住民得到了租金收入；下鄉市民流轉耕地的目的是“體驗”，他們難以像當地農民那樣每天為蔬菜澆水、施肥，所以就要聘請當地農民幫助他們打理莊稼和蔬菜。此外，市民還需要人手幫助他們維護院落的花草樹木小菜園，在回城期間需要有人幫助照看院落、打理住宅等，都會就近聘請原住村民來幫忙，雇傭關系使原住村民又可以獲得一筆勞務收入。
板倉小鎮所在地塊并非高產出的沃土，其原本種植的林木并不是經濟林，而是南方常見的灌木、喬木等。田地也是灌溉相對困難、產出較小的低產田——林與田都難產生經濟效益，村民收入較少。下鄉市民的到來增加了村民就地的收入來源，使村民得到了實惠。所以迄今為止，原住村民對下鄉市民持接納態度。
2.城市文明帶入鄉村
作為長沙縣城鄉一體化建設體系中的重要組成部分，開慧鎮市民下鄉試點與發展文化產業、鄉村旅游產業等舉措同步進行，各民生項目的實施必然會對當地原有的生活方式產生影響。開慧鎮雖為國家級風景旅游區，但在知名度尚未打開、基礎設施尚未提升前，每年前來旅游的人口只有20萬—30萬。隨著基礎設施的完善、政府幾年間不遺余力的打造，開慧鎮越來越漂亮，吸引的游客越來越多。2014年，開慧鎮游客人數超過120萬，比以前增長了約100萬。
外來人口的增加改變了當地村民的生活形態與思維方式：農民興辦的“民宿”從無到有，漸漸增加；眼界的開闊、服務意識的提高、經商思維的完善，使他們不再局限于從前的1畝3分田，他們將土地流轉出去，放開手腳開店、經商。如今開慧鎮的土地流轉面積已達60%，騰出了多數村民的手腳，使他們可以自謀職業、自主創業——市民下鄉直接間接地帶來人們的思維盤活。
下鄉市民自己設計建造風格各異的房屋與當地民宅質量、形態都顯著不同，在引導城市資本、信息下鄉的同時，市民也將城市的建筑風貌與文化理念帶到了鄉村；開慧鎮市民下鄉試點在與文化、旅游產業同步推進的過程中，也在悄然改變著當地村民的生活方式、觀念意識——無論生活形態、建筑風貌還是思想觀念，下鄉市民已在無意中將城市文明帶入鄉村。
城鎮化的過程也是城市文明下鄉的過程，這一過程是人口集聚完成、多數城市已定型，甚至環境污染、交通壓力、住房緊缺等諸多城市病已逐步顯現時，自然而然延展出的“城市化后半部分”。對此，美國學者約翰·弗里德曼（J.Friedman）早有分析：城市化不僅包括人口和非農業活動在規模不同的城市環境的地域集中過程、非城市景觀轉化為城市景觀的地域推進過程（城市化Ⅰ），還包括城市文明、城市生活方式和價值觀在農村地域的擴散過程（城市化Ⅱ）——板倉小鎮市民下鄉試點令這一過程水到渠成。
3.社會結構發生改變
“板倉小鎮”并非簡單、無序的郊區化蔓延。郊區是與城市接壤的鄉村地帶，在一定程度上仍屬于城市擴張的范疇。而板倉位置雖在大都市圈內，但距主城仍有一定距離，它的目標是成為一個相對獨立的美麗小鎮。要想建起一座真正意義上的小鎮，僅靠數量有限的留守村民和來來往往的游客，而沒有市民下鄉，人口結構不發生改變，無論小城鎮還是新農村的目標都是難以實現的。
開慧鎮規劃建設一個“板倉小鎮”，吸引市民下鄉增加常住人口數量、改變當地人口結構；鄉村旅游帶來流動的消費人群。兩種力量推動著城鄉人口對流、需求互補、功能耦合，真正實現了以城帶鄉、以工補農，并且逐步扭轉著原住民的生活形態和思維方式。而城鄉文化的交流融合，也在推動著社會結構的緩慢變革，板倉建起一座大都市圈內特色小鎮的目標便有了實現可能。
板倉是一個山清水秀的地方，且距主城區距離適當，市民周末便可驅車前往。類似的城郊鄉村在全國相當普遍，同時，鄉村旅游、鄉村度假也已成為趨勢。在城鎮化發展迅猛、邊緣鄉鎮逐漸被中心城市吞噬的大背景下，板倉小鎮的突圍之路或許可為眾多條件相近的郊區鄉鎮提供借鑒。
板倉小鎮的露營基地
四、點評：踐行“城鄉統籌”的試驗田
1.真正的創新是基層自主選擇
長沙縣的市民下鄉試驗，顯然不是為了貫徹上級指示，落實上位規劃的行為，而是一項針對自身發展遇到的困境做出的自主創新。“我要做”還是“要我做”，其結果天壤之別。對于長沙縣委、縣政府來說，自主決策過程沒有外在的壓力，壓力完全來自內部，就是要全面地權衡利弊：在引導市民下鄉的同時不侵害村民利益；促進發展的同時將風險控制在可承受范圍內……所有措施的制定都是尋求各方平衡的結果。也正因此，長沙縣充分尊重基層的自主性，尊重基層根據自身條件做出的選擇。市民下鄉的選址就是在開慧鎮征求了不同村的意見，在村組自愿的基礎上確定試點區域。試點開慧也是尊重了開慧鎮的意愿，與板倉一同獲得“100戶非轉農戶口指標”的還有區位條件類似的金井鎮，然而金井的區位有別于開慧，發展戰略是以“茶鄉小鎮”“鄉村都市”為目標，并不急于在市民下鄉上做出推進。因此這100個指標沒有即時釋放。隨著互聯網+有機農業、鄉村旅游和鄉村創客的聚集，未來金井也許會適時啟動，打出這100張牌，這就全看基層政府審時度勢的自主選擇。改革開放30多年來，沒有哪一件偉大的進步是貫徹落實上級指示做出來的，真正的創新一定是基層和民間的自主選擇。
2.一個行動勝過一打綱領
板倉試驗的結果是在開慧鎮出現了一群“鄉居的市民”。在城鄉經濟結構二元、管理制度二元的當下中國，這一打破城鄉二元結構的舉措可謂“石破天驚”：十七屆三中全會以來，國家政策雖屢屢提及“形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關系”，然而各地實踐還都只是城市資本、技術、產業的下鄉，并沒有涉及城鎮化主體——“人”的下鄉。板倉小鎮市民下鄉以“100戶非轉農戶口指標”破局，為了使項目全程不逾現行法律法規的界限，長沙縣設置了一系列前置條件，將試驗限制在特定空間（314畝地）、特定范疇（僅限宅基地），以雙保險規避改革可能帶來的風險。仿佛是在一個高壓、恒溫、無菌的環境下得出的少量珍貴的試驗室成果。這一成果實現條件之復雜使其難以大面積推廣，但是成果本身——市民下鄉的實現，卻實實在在地讓人們看到了一個以往從未出現的社會現象：城市居民自主流動到鄉村，帶著資金、知識、建筑形式、生活方式來到鄉村，與原住村民相互依靠、相互幫助，改變著鄉村的人口結構，創造出鄉村新的社區形態，試想哪一篇論文可以將這樣真切的實驗成果做出全面的預測呢? 正所謂“一個行動勝過一打綱領”。
3.超前、大膽又謹慎的探索
板倉小鎮市民下鄉試點可謂謹慎、大膽又超前：“謹慎”表現在對改革特定空間與范疇的限定；“大膽”表現在“100戶非轉農戶口指標”的特批，放眼全國，尚無先例可循。其“超前”的表現也正在于此，長沙縣有條件實踐的事，國家的法律法規整體條件尚不允許，然而它代表了中國城鎮化必然的發展方向——鄉村不會永遠被城市索取，它或借助城市的擴張而發展，或引入城市的資源獨立發展。當他的一部分居民選擇在鄉村居住，并且將城市的資金、知識、生活方式甚至就業崗位帶到鄉村的時候，城鄉之間就實現了平等全面的互動。長沙縣的“先行先試”讓我們看到了：城郊鄉村在將城市資源整合進自身發展的過程中，產生了怎樣的可能；同時也讓我們看到了開拓者是怎樣披荊斬棘，艱苦卓絕，走下了這一著不無風險的大棋。
4.試驗才剛剛開始
在英、美等國家，公民無“農業”與“非農”的戶籍區別，所有國民享受公共服務的權利均等，“市民鄉居”早已成為普遍現象。在中國，這個趨勢亦將不可避免地到來，長沙縣為這個遲早要到來的未來預設了一個試驗室。
已經發現的問題包括：山區丘陵地帶的農村宅基地并不是整齊的格子，而是因山就勢，因水就形。本來就是“四荒地”，不值錢，宅基地可大可小，大小由之。在這樣的地方建設鄉居市民的居住區，居民宅院多占些路邊地角如何管理? 也有人提出疑義：鄉居市民不少按“5+2”方式下鄉居住，到了周一留下些垃圾回到城里，沒有給當地留下什么。
展望未來，鄉居市民們既是本地農村的社區成員，但又不是農村集體經濟組織成員。因此，同一個行政村，會有兩種不同的治理模式：一種是擁有集體經濟的村民自治；一種是住房產權私有、不存在集體經濟的居民自治加業主自治。前者由于是人民公社體制的遺產，未來將不斷深化改革；而后者會不會成為中國農村一種新型的社區組織形式呢? 還是簡單地變成一塊城市社會在鄉村的“飛地”。這種新型的農村社區會遇到哪些治理的問題呢? 鄉居的市民在公共服務、公眾參與方面會表現出與傳統城鄉社區哪些不同呢? 顯然，著眼于中國鄉村未來的人們，一定會關注這個剛剛拉開大幕的社會試驗。
