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2025年03月13日
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人物簡(jiǎn)介：張益，上海環(huán)境衛(wèi)生工程設(shè)計(jì)院院長(zhǎng)，上海市環(huán)境工程設(shè)計(jì)科學(xué)研究院有限公司總經(jīng)理，住建部科學(xué)技術(shù)委員會(huì)委員，住建部市容環(huán)境衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會(huì)主任，上海污染場(chǎng)地修復(fù)工程技術(shù)研究中心主任。
先后負(fù)責(zé)及主持完成數(shù)百項(xiàng)科研、設(shè)計(jì)和工程總承包工作，均為規(guī)模、投資、影響較大，要求、標(biāo)準(zhǔn)、難度較高的重點(diǎn)或重大項(xiàng)目。擔(dān)任10多個(gè)科技部“十一五”和“十二五”國(guó)家科技支撐計(jì)劃及上海市重大科技專項(xiàng)等課題負(fù)責(zé)人。
不同于水體與空氣污染的“可見(jiàn)可感”，土壤污染的隱蔽性和積累性使它更易對(duì)水體、大氣、動(dòng)植物和人類(lèi)健康造成危害，近年來(lái)國(guó)內(nèi)頻發(fā)的“毒地”事件無(wú)疑是土壤污染為人們敲響的警鐘——土地污染防治已刻不容緩。前不久，國(guó)務(wù)院正式印發(fā)了《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》，這一被稱之為“土十條”的計(jì)劃引發(fā)了社會(huì)、學(xué)界及產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)的強(qiáng)烈關(guān)注，就這一熱點(diǎn)，《城市化》雜志記者連線了上海環(huán)境衛(wèi)生工程設(shè)計(jì)院院長(zhǎng)張益。在談到“土十條”對(duì)土壤污染治理市場(chǎng)的重要作用時(shí)，張益從自己多年的工作實(shí)踐出發(fā)分析認(rèn)為，“土十條”既完善了我國(guó)現(xiàn)行的土壤污染防治管理體系，更填補(bǔ)了這一領(lǐng)域的政策空白。但他同時(shí)表示，產(chǎn)業(yè)紅利逐步釋放的關(guān)鍵要點(diǎn)是，土壤污染治理需不斷探索“誰(shuí)治理，誰(shuí)受益”等多樣化的商業(yè)模式。
土壤污染重在“防”“控”
《城市化》：根據(jù)發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，優(yōu)先保護(hù)是避免后期治理投入量過(guò)大的關(guān)鍵，“土十條”也明確了“堅(jiān)持預(yù)防為主、保護(hù)優(yōu)先、風(fēng)險(xiǎn)管控”的原則，從而構(gòu)建并完善了土壤污染預(yù)防機(jī)制。這是否可以理解為目前政策的重點(diǎn)方向在于風(fēng)險(xiǎn)防控，對(duì)土壤污染治理市場(chǎng)的開(kāi)啟有限？
張益：“土十條”是國(guó)家集多個(gè)部委、專業(yè)機(jī)構(gòu)、領(lǐng)域?qū)＜业牧α吭谙喈?dāng)長(zhǎng)時(shí)間范圍內(nèi)達(dá)成的土壤污染防治的頂層指導(dǎo)思想和防治原則。“土十條”與以往市場(chǎng)中尤其是產(chǎn)業(yè)界的預(yù)測(cè)確實(shí)有一定出入，但這也恰恰反映出不同階段國(guó)家對(duì)土壤污染防治領(lǐng)域的定位與把控。
“堅(jiān)持預(yù)防為主、保護(hù)優(yōu)先、風(fēng)險(xiǎn)管控”是“土十條”的核心原則，我認(rèn)為，可以簡(jiǎn)要地將它總結(jié)為四個(gè)字，一是“摸”，也就是摸清土壤污染的“家底”；二是“防”，即對(duì)現(xiàn)有土壤污染進(jìn)行有效的預(yù)防；三是“控”，通過(guò)工程、管理等技術(shù)性措施，最大限度地控制土壤污染風(fēng)險(xiǎn)。“土十條”在這些方面分別設(shè)置了三個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)，一是到“2018年底前查明農(nóng)用地土壤污染的面積、分布及其對(duì)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的影響；2020年底前掌握重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)用地中的污染地塊分布及其環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)情況。”二是“到2020年，全國(guó)土壤污染加重趨勢(shì)得到初步遏制，土壤環(huán)境質(zhì)量總體保持穩(wěn)定。”三是“到2030年，全國(guó)土壤環(huán)境質(zhì)量穩(wěn)中向好”“到本世紀(jì)中葉，土壤環(huán)境質(zhì)量全面改善，生態(tài)系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)。”四是“治”，前幾項(xiàng)工作完成后，按照“輕重緩急”促使未達(dá)到要求的土壤達(dá)標(biāo)。
以往，人們認(rèn)為有污染就一定要治理，但顯然“預(yù)防為主、保護(hù)優(yōu)先、風(fēng)險(xiǎn)管控”對(duì)時(shí)下這一階段更為適用，對(duì)此，我們可以理解為，目前土壤污染防治的重點(diǎn)方向是“防”和“控”，從預(yù)防和管控的角度，區(qū)分輕重緩急，防止風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，這是符合我國(guó)基本國(guó)情的。預(yù)防為主并不是不做修復(fù)，因?yàn)槲覈?guó)確實(shí)存在數(shù)量巨大、已經(jīng)被污染的土壤需要修復(fù)，但近期在修復(fù)項(xiàng)目中投入的資金一定不會(huì)像市場(chǎng)所預(yù)期的那樣多。當(dāng)然，無(wú)論如何，對(duì)那些污染嚴(yán)重或要開(kāi)發(fā)利用的地區(qū)、敏感區(qū)域，是一定要進(jìn)行修復(fù)的。
探索多樣化的商業(yè)模式
《城市化》：您此前曾提到，我國(guó)土壤污染治理行業(yè)在政策、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、資金、技術(shù)、商業(yè)模式等領(lǐng)域都還不夠成熟，您認(rèn)為“土十條”的出臺(tái)能在多大程度上解決這些問(wèn)題？
張益：從政策的角度看，“土十條”是土壤污染防治領(lǐng)域的頂層設(shè)計(jì)，填補(bǔ)了這一行業(yè)的政策空白，確立了土壤污染治理行業(yè)的發(fā)展原則，并將我國(guó)土壤污染防治的現(xiàn)狀及近期、中期要做的工作進(jìn)行了梳理，制定了明確的“時(shí)間表”。從法規(guī)角度來(lái)說(shuō)，“土十條”談到了大家最為期盼的土壤污染防治領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)法律——《土壤污染防治法》。當(dāng)前，我國(guó)已啟動(dòng)對(duì)該項(xiàng)法律的立法工作，且有望在兩年左右時(shí)間內(nèi)出臺(tái)。在標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題上，主要涉及的是管控標(biāo)準(zhǔn)，目前，主管部門(mén)和環(huán)保產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)等機(jī)構(gòu)已開(kāi)始著手相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的制定，同時(shí)，我國(guó)在土壤污染治理標(biāo)準(zhǔn)方面并非空白，國(guó)家和地區(qū)層面均有相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)，接下來(lái)需逐步對(duì)現(xiàn)有的標(biāo)準(zhǔn)加以完善。
從資金方面考慮，土壤污染治理領(lǐng)域的資金來(lái)源目前仍以國(guó)家引導(dǎo)資金為主，但事實(shí)上資金的投入應(yīng)是多渠道的，除中央財(cái)政的引導(dǎo)資金外，還應(yīng)包括地方財(cái)政配套資金和污染企業(yè)籌措的資金，因?yàn)槠髽I(yè)造成了污染，就有責(zé)任承擔(dān)治理資金。按發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，政策性的基金也是土壤污染治理資金的重要來(lái)源，例如，美國(guó)的超級(jí)基金就可以解決部分土壤污染問(wèn)題。最后，社會(huì)資本也可以進(jìn)行土壤污染治理。我國(guó)目前的現(xiàn)狀是主要以中央財(cái)政資金為主，少量地方配套資金為輔，污染企業(yè)資金及社會(huì)資本的投入較少，這代表著，資金問(wèn)題仍有待解決。“土十條”對(duì)污染治理資金來(lái)源的描述雖相對(duì)籠統(tǒng)，但也提到了“加大財(cái)政投入”及造成土地污染的企業(yè)將付出哪些代價(jià)等內(nèi)容。
相較于資金問(wèn)題，技術(shù)問(wèn)題是相對(duì)樂(lè)觀的，因?yàn)樵谶@一領(lǐng)域歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家有十分成熟的經(jīng)驗(yàn)可供我們參考、使用，且這些技術(shù)已經(jīng)過(guò)改良，更適合中國(guó)的國(guó)情。然而，一項(xiàng)技術(shù)從引進(jìn)到全面推廣需要一定的時(shí)間，雖然目前我們已培養(yǎng)了一批技術(shù)人才，掌握了相對(duì)成熟的設(shè)備和技術(shù)應(yīng)用，但相關(guān)的成功案例仍然十分稀缺，有待于進(jìn)一步歸納、總結(jié)并加以傳播。
最后是商業(yè)模式問(wèn)題。我國(guó)的土壤修復(fù)商業(yè)模式還處于起步階段。在商業(yè)模式上，“土十條”緊密地聯(lián)系《環(huán)保法》，強(qiáng)調(diào)“誰(shuí)污染，誰(shuí)治理”的原則，這確實(shí)是最重要最根本的一個(gè)原則。商業(yè)模式與資金來(lái)源密不可分，從國(guó)內(nèi)的實(shí)踐看，污染治理的資金大多來(lái)源于中央財(cái)政、各委辦局或地方財(cái)政補(bǔ)貼，在這種情況下，主要應(yīng)以按政府采購(gòu)形式來(lái)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)完成治理，也就是說(shuō)，由政府或企業(yè)按“第三方治理”模式，委托有資質(zhì)、有經(jīng)驗(yàn)、有條件的機(jī)構(gòu)完成治理。同時(shí)，我們也可以借鑒歐美國(guó)家的商業(yè)模式，利用超級(jí)基金等商業(yè)模式進(jìn)行污染治理。當(dāng)然，也可以利用社會(huì)資本開(kāi)展土壤治理，但社會(huì)資本進(jìn)入要讓它“有利可圖”，如何在投入的基礎(chǔ)上有所產(chǎn)出，是不斷深化這一模式的關(guān)鍵。
事實(shí)上，單一的“誰(shuí)污染，誰(shuí)治理”并不適合利用社會(huì)資本，因?yàn)樗鼰o(wú)法為社會(huì)資本帶來(lái)收益，在此基礎(chǔ)上，我們還應(yīng)探索的是“誰(shuí)受益，誰(shuí)治理”或“誰(shuí)治理，誰(shuí)受益”模式。這種模式基于兩點(diǎn)內(nèi)容：一是“誰(shuí)污染，誰(shuí)治理”雖非唯一答案，但本身并無(wú)不妥，二是很多重污染企業(yè)都是傳統(tǒng)型企業(yè)，不少正面臨停產(chǎn)、搬遷、去產(chǎn)能的過(guò)程，在企業(yè)效益不高的情況下，很難拿出錢(qián)來(lái)治理土壤污染，若一時(shí)找不到污染的“罪魁禍?zhǔn)住被蛴龅健霸┯蓄^，債無(wú)主”，“誰(shuí)受益，誰(shuí)治理”模式就會(huì)凸顯優(yōu)勢(shì)。以傳統(tǒng)企業(yè)為例，我國(guó)的很多傳統(tǒng)企業(yè)都“退二進(jìn)三”到了工業(yè)園區(qū)內(nèi)，通過(guò)園區(qū)管委會(huì)或地方土地儲(chǔ)備中心可以變更原有廠址土地的用途，如將工業(yè)土地變?yōu)樯虡I(yè)或住宅土地，用途不同土地的價(jià)值也就不同。例如，上海面粉廠倒閉后，原有廠房變?yōu)榱宋幕瘎?chuàng)意中心，甚至酒吧、辦公樓，倘若非要讓原主人實(shí)施土壤修復(fù)，在既沒(méi)有能力又沒(méi)有動(dòng)力的情況下，很難達(dá)成目標(biāo)。在土地已賣(mài)給“下家”的情況下，完全可以依靠后來(lái)的“主人”投入修復(fù)資金。從法律上來(lái)說(shuō)，這也是購(gòu)買(mǎi)土地后的一種連帶責(zé)任，且土地被治理得越好，就會(huì)有更好的用途和價(jià)值。因此，作為“誰(shuí)污染，誰(shuí)治理”的補(bǔ)充，“誰(shuí)受益，誰(shuí)治理”或“誰(shuí)治理，誰(shuí)受益”的商業(yè)模式非常值得探索。
“土十條”為第三方治理預(yù)留市場(chǎng)空間
《城市化》：您曾提出，引入“環(huán)境污染第三方治理”機(jī)制應(yīng)是今后土壤修復(fù)行業(yè)的發(fā)展趨勢(shì)。“土十條”提出了“土壤修復(fù)工程責(zé)任單位要委托第三方機(jī)構(gòu)對(duì)治理與修復(fù)效果進(jìn)行評(píng)估”，并“放開(kāi)服務(wù)性檢測(cè)市場(chǎng)，鼓勵(lì)社會(huì)機(jī)構(gòu)參與土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)與評(píng)估”。這是否說(shuō)明土壤污染防治的“第三方治理”已成為現(xiàn)實(shí)？
張益：“第三方治理”這一內(nèi)容涉及多種形式：如果是污染企業(yè)出資、政府牽頭，那么就一定需要第三方的加入；如果是政府出資，并完全通過(guò)政府采購(gòu)平臺(tái)采購(gòu)，則可以不需要第三方；如果是基金出資，那么在使用之初就會(huì)對(duì)是否采用第三方服務(wù)做出規(guī)定。由此可見(jiàn)，出資方不同，采用的治理方式就可能不同。
就國(guó)內(nèi)的發(fā)展趨勢(shì)看，土地污染治理采用“第三方治理”的可能性究竟有多大？首先，在土壤污染防治問(wèn)題上，我們確定的原則是“誰(shuí)污染，誰(shuí)治理”，也就是說(shuō)，造成土壤污染的企業(yè)要承擔(dān)治理責(zé)任。但絕大部分污染企業(yè)并沒(méi)有修復(fù)技術(shù)，依靠自身力量無(wú)法承擔(dān)修復(fù)任務(wù)，此時(shí)，就需要政府加以指導(dǎo)，按相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和土地的使用要求，在政府采購(gòu)的范圍內(nèi)選擇可以承擔(dān)土壤污染治理的機(jī)構(gòu)實(shí)施治理，這就是第三方治理模式。從這一角度看，“第三方治理”確實(shí)有非常大的市場(chǎng)空間。但令人擔(dān)心的問(wèn)題是，那些真正造成污染的企業(yè)在已關(guān)閉、已搬遷、或者主體已發(fā)生變更或產(chǎn)能正在萎縮的情況下，難以承擔(dān)出資壓力，拿不出錢(qián)來(lái)進(jìn)行土壤污染治理，進(jìn)而使資金來(lái)源無(wú)法保障。因此，“土十條”雖然為第三方治理提供了發(fā)展空間，但到底能釋放出多少資金總量，確實(shí)無(wú)法預(yù)估。
“土十條”中也提到“放開(kāi)服務(wù)性檢測(cè)市場(chǎng)，鼓勵(lì)社會(huì)機(jī)構(gòu)參與土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)與評(píng)估”的條款，這也屬于第三方治理范疇，因?yàn)橥寥牢廴局卫硎欠浅挿旱母拍睿ㄔO(shè)計(jì)、執(zhí)行、檢測(cè)、評(píng)估等諸多環(huán)節(jié)，并非只是簡(jiǎn)單的土壤修復(fù)。同時(shí)，對(duì)于土壤污染的“防”和“控”以及改變污染土壤的用途等內(nèi)容來(lái)說(shuō)，其實(shí)都能以第三方治理的模式加以操作。
總體而言，“土十條”是以頂層設(shè)計(jì)為出發(fā)點(diǎn)的國(guó)家政策，在未來(lái)執(zhí)行過(guò)程中還需各個(gè)委辦局及地方政府不斷出臺(tái)配套政策，使整個(gè)體系更加完善。此外，雖然我國(guó)土壤污染防治的標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)均已有一定基礎(chǔ)，但仍有較大的提升空間。在法律、法規(guī)上，則期待《土壤污染防治法》來(lái)填補(bǔ)空白。最后，雖然“土十條”為資金來(lái)源與商業(yè)模式指明了出路，然而對(duì)企業(yè)和機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，仍不“解渴”，期待探索出更多的資金來(lái)源和商業(yè)模式，從而促使土壤污染防治領(lǐng)域逐步走向成熟、完善。
