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2025年03月14日
星期五
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王英杰：中國（深圳）綜合開發研究院城市化研究所副主任研究員
朱成堡：中國國際城市化發展戰略研究委員會委員
概要
以工業立縣的長沙縣在經濟建設取得巨大成績的同時，開始遭遇產城分割的困境。通過松雅湖的建設，確立城市環境品質的標桿，探索生態文明與城市發展的實踐關系，并取得令人矚目的成績。期間的戰略決策、規劃推進、PPP合作都成為縣域經濟轉型發展的生動案例。
引子
仲夏的長沙縣城，晚霞璀璨，清風拂面。在星沙鎮北部、湘江支流撈刀河下游南岸，環湖道上游人如織，有悠閑散步的中老年人，有不緊不慢騎行穿梭的年輕男女，有挈婦將雛的溫馨家庭。湖沿駁岸和入口處的幾處公共建筑正在施工，但在道路與湖面之間的緩坡地上已經綠樹婆娑，碧波蕩漾的湖面景色也盡收眼底，這就是長沙縣松雅湖傍晚的景致。
松雅湖本來不是一個湖，而是歷史上撈刀河舊河床，舊稱楊梅湖的一處低洼濕地。1973年，在以糧為綱思想指導下，環洞庭湖地區掀起了“與水爭地、向湖要糧”的圍湖造田浪潮，楊梅湖隨之被改造成農田6000畝，居民1275戶、4750人，總占地達11000畝的垸子。垸子是湖南、湖北兩省在湖泊地帶擋水的堤圩，亦指堤所圍住的地區。該垸由附近不同地域的千戶農民入住生產、生活，在當時強調思想統一、號召團結互助的年代里，便順理成章地被冠名為“團結垸”。
拍攝于2006 年的團結垸實景
2003年，長沙縣委、縣政府為了提高垸堤防洪標準，增強長沙縣城與市屬開發區的防洪能力，減少垸內頻繁遭受洪澇災害的損失，同時也是提高長沙縣城的城市品位，根據國家“平垸行洪、退田還湖”的方針，邀請專家對團結垸退田還湖工程進行可行性分析論證，經長沙縣第十四屆人民代表大會第二次全體會議審議通過，并列入長沙縣國民經濟和社會發展規劃，當年工程估算3.048億元。2003年12月22日，湖南省發展計劃委員會以湘計農〔2003〕1019號文件批復了“長沙縣團結垸退田還湖工程可行性研究報告的請示”，要求以“單退”，即退人不退田方式實施農田水利改制工程。8個村、上萬戶的拆遷安置如壓頂泰山，鑒于財政投入壓力過大，項目建設一直未能正式啟動。
金融危機撲面而來的寒潮，讓長沙縣看到了“寒冬”中的“暖春”。2008年，在批復文件有效期的最后時期，經縣委、縣政府高度統一思想、果斷出手，決定將松雅湖作為全縣民生工程的龍頭項目來啟動，按照“現代理念、人文情懷、世界眼光、國際水準”的高標準，將“團結垸”整治更新作為未來長沙縣發展的方向性項目來對待。要求整體打造成為長沙市次中心的地標性社區。12月26日，退田還湖動遷工程全面啟動，至來年6月，僅用半年時間，就投資23億元將11000畝范圍內農房順利拆遷并妥善安置。與此同時，縣里完成了對項目規劃設計的變更。2009年9月4日，湖南省發改委湘發改農〔2009〕975號文件對項目調整申請準予備案。自此，團結垸整治已從原先單一的農田水利工程轉變為集防洪調蓄、城市安全飲水、改善城市生態環境、完善城市功能配套布局、提升城市生活品位于一體的綜合性工程。2009年12月，長沙縣委、縣政府僅用短短2個月時間完成了“退田”工程全部土方的開挖，平均水深3.5米、蓄水量達838萬立方米的新建半人工湖宣告全面蓄水。
2008 年松雅湖開挖全景
一年時間，一個煙波浩渺的湖面就呈現于長沙縣市民的眼前，令這片抗戰時期“血戰長沙”土地上的居民后代，在流連忘返于環湖道路之余，不得不驚嘆于猶如電視電影中戰爭年代“攻堅戰”般的情景再現。2011年3月，松雅湖被國家林業局正式批準為國家濕地（試點）公園，至此宣告了“團結垸”向“松雅湖”的正式嬗變。
2009 年拍攝的開挖機施工場面
一、緣起：百年的城市理想
長沙縣位于湖南省東部偏北，湘江下游東岸。春秋晚期，即為楚國南方的重鎮；隋代，改臨湘市為長沙縣，是為長沙縣名之始。新中國成立后，長沙縣長時間寄寓于長沙城北的潘家坪，直至1993年星沙開發區的建設，長沙縣60年有縣無城的歷史才畫上了句號。落戶星沙之后，依托工業園區的快速發展，區域經濟迅速壯大。2007年，躋身全國“三百強縣”（全國縣域經濟基本競爭力百強縣、全國社會經濟綜合發展百強縣和全國中小城市綜合實力百強縣），成為湖南省唯一獲此殊榮的縣（市）。與此同時，城市建設突飛猛進，城市建成區相比1993年的14平方公里擴大近5倍。城市常住人口從無到有，達到了20萬人。
面對縣域工業化、城鎮化的快速發展，長沙縣委、縣政府開始思考如何構建長沙縣綜合的城市競爭力。時任長沙縣縣長并主持縣委工作的楊懿文同志將目光聚焦在還叫團結垸的土地上。有水則靈，親水是人類的天性，湖泊是中國城市文化的特有審美意蘊，杭州之所以能在長三角中與上海形成差異化的競爭關系，西湖所帶來的城市性格是她重要的因素。要使長沙縣在“中部崛起”中立于不敗之地，營造良好的生態環境，積極拓展休閑、文化、商務功能，塑造宜居宜業的城市形象，是實現城市可持續發展不可或缺的戰略舉措。
長沙縣市民在松雅湖湖畔垂釣
由此，當年村民口中的“啞湖”就成了帶領長沙縣城市功能全面升級的“雅湖”。目前它已成為湖南省最大的半人工生態濕地湖泊，其抵御百年一遇山洪的建設水準，將切實根除困擾多年的內澇水患；她是星城最美麗的城市內湖，其獨具魅力的松雅格調，將完美詮釋湖湘文化的悠長韻味；她是三湘最火熱的經濟增長極，其綜合開發的發展模式，將有力吸引核心產業的競相進駐；她是星沙最愜意的生活居住區，其綠意縈繞的人居環境，將獨特展現三湘首善的秀美安然。
20年前縣城遷址，拉開了一個農業大縣向工業強縣邁進的步伐。今天的松雅湖，又一次吹響工業強縣向現代城市奮斗的號角。一城山色半城湖，在山水洲城、湖天一色之間，松雅湖不再只是一個滄海桑田的變化，更寄托著一個從農業縣到工業重鎮再到大都市副中心的百年城市理想。
二、過程：抓住機遇，勇于創新
1.規劃：寧詳毋略
松雅湖不僅僅屬于星沙，她屬于長沙市乃至整個湖南省，她也屬于每一個生活在這片熱土上的市民。松雅湖從建設之初就被賦予更多歷史使命，前瞻的定位、細致的研究、嚴謹的規劃是保證松雅湖項目穩健發展的基石。“建設不求快，但求規劃細”，圍繞松雅湖未來的發展，長沙縣委、縣政府不急于馬上開始具體項目的投資建設，而是成立松雅湖管理局，嚴把規劃關。從2008年開始，就組織了一系列的咨詢活動，邀請規劃、設計、中介機構、實際從事過開發工作的相關專家單位，為松雅湖的開發和建設建言獻策。
2014 年松雅湖香堤路彩跑
2008年，面向國際規劃界的第一次規劃方案競賽活動，在尚未動工的松雅湖畔舉行，來自美國、德國、法國的14家國內外機構云集一堂。2009年，澳大利亞GHD咨詢（北京）有限公司設計的松雅湖項目方案在14種方案中脫穎而出，成為首選方案。2010年，CHD融合其他14家知名規劃設計單位方案中的精華，形成松雅湖片區整體規劃方案和松雅湖生態公園修建性規劃，并聘請美國斯坦伯格設計事務所完成了以陰陽契合雙手圖為設計理念的7000畝環湖景觀控制性規劃修編。同時邀請了仲量聯行對整個片區的產業發展、項目策劃、開發模式進行了深入的分析。在此基礎上，分別邀請上海園林和同濟大學建筑設計研究院、太原理工大學建筑設計研究院、上海市政工程設計院分別完成了北部園林、南部園林、香島觀光塔與松雅書院、高湖公園、環湖片區13條市政道路等的設計工作。還邀請哈爾濱工業大學設計院進一步完善了縣區域規劃館，包括智慧城市體驗館、零碳體驗館項目的方案設計，其中香島佛塔和禪院三個子項目的規劃設計還積極爭取臺灣高僧星云法師的指導。
通過一系列努力，松雅湖建設項目的規劃體系充分突出了綠色低碳、生態自然以及海綿城市理念。項目規劃總面積1697公頃，其中490公頃水域的松雅湖生態公園，水域面積達400公頃，平均水深3.5米，還有90公頃的濕地面積。松雅湖新都市板塊規劃面積達1207公頃，未來擬打造長沙市范圍最大的濱水新城，形成集商業金融中心、旅游休閑中心、居住中心為一體的城市核心經濟板塊。
2.建設：寧慢毋急
開發建設是一項巨大而復雜的工程，長沙縣委、縣政府要求將松雅湖打造為“百年精品建筑”，建設成為真正經得起時間考驗的百年工程、精品工程。建設主體將主要精力放在環湖階段基礎配套設施的精耕細作上，按照成湖蓄水、美湖配套、興湖開發三個階段，有步驟地推進開發。
2010年，成湖蓄水工作基本完成，湖底整治、駁岸修葺、引排水工程整體建設完畢，成為一個可人工調節的半人工生態湖。第二階段的美湖配套工程計劃于2016年基本完成。重點工作主要集中在以道路、地下管網為主的基礎設施建設和以園林綠化為主的生態修復工作以及部分單項休閑娛樂設施的建設。截至2014年12月，松雅湖除了完成“成湖”階段的生態公園項目建設外，還完成了總造價約8.5億元的“四路、一橋、一隧道”市政設施。總投資5億元的南部園林景觀工程并已完成工程量的86%，其中，通過開展“捐贈一棵樹，愛我松雅湖”活動，市民共捐贈樹木1720棵；松雅湖國際友誼林還迎來了美國、日本、意大利等18個國家的國際友人捐種下56棵友誼樹；北部園林景觀工程已于2015年7月20日全面動工；高湖公園一期正在進行土石方施工；香島松雅書院項目已完成施工招標，即將動工建設，污水提升泵項目土建部分完成工程量的85%，設備招標工作已完成，9月份竣工；環湖路一體化泵站工程在9月份完工。目前環湖路已全面開放，面向青少年的濕地文化館也在積極推進。
興湖開發階段的工作也進入前期準備階段，招商選資的工作正在有序推進。從項目洽談開始就按照湖南省委常委、長沙市委書記易煉紅同志提出的“省會次中心地標”要求，面向國際市場選擇符合長沙未來發展方向的項目進行重點引進。先后與法國知名創意設計制作公司ECA2、美國著名國際性管理運營企業梅瑞普淺談合作，擬投資2億元在游樂港口打造集水幕電影、音樂噴泉、藝術激光、水中煙火于一體的大型水秀項目。擬引進中信集團投資8億元在家庭冒險探索園建設大型水上游樂場項目。與新加坡榮耀基金攜手美國福克斯品牌在松雅湖打造好萊塢影視主題公園的投資項目也正在洽談中。在公園管理上，同樣引進有公園管理經驗的國企——廣州廣電物業正式入駐，實行購買社會化服務來運作管理。
3.投資：PPP的創新性運作
在松雅湖開始退田還湖的同時，長沙市正在打造梅溪湖。梅溪湖是長沙市的重點項目，計劃總投資超過550億元。梅溪湖作為純商業性開發項目，通過整體打包出讓的方式，委托投資商進行土地、招商等運作，政府財政壓力相對較小。松雅湖整個項目總投資約300億元，而松雅湖的水面面積是其兩倍，總體工程量更為巨大，工程時間更為長久。即使是百強縣的縣級財政來負擔這么大一筆開支都是不可想象的。因此松雅湖的開發選擇了一條不同于梅溪湖的整體運作模式。
根據省、市、縣各級要求，松雅湖始終將公眾利益作為濕地公園建設的首要目標。首先成立了松雅湖管理局，代替政府來行使對整個片區的開發、管理、控制權力。堅持政府主導的經營管理模式，通過成立政府獨資控股的運營公司，參與湖泊物業和產業開發運營。松雅湖項目的巨資建設，并非政府單方面的財政投入，而是創新性的運用PPP模式引進社會資金。2009年11月28日，長沙縣政府與北大青鳥集團正式簽訂合作協議，以北大青鳥旗下的北大高科為主體，改造原有松雅湖建設投資有限公司，成立新的松雅湖建設投資公司，以其為主體，繼續參與松雅湖相關項目建設和環湖建設。其中長沙縣政府占股51%、北大高科占股49%，保證了政府對整個項目開發的主導控制權，既化解了松雅湖開發建設的融資“瓶頸”，同時又引入了高效率的社會資本和高水平的管理經驗，從而促進了松雅湖開發建設工作的又好又快發展。
2011年，成湖建設主體工程已全部竣工，但環湖建設任務依然非常艱巨，建設資金缺口很大。長沙縣委、縣政府就決定依靠市場化的金融手段解決資金問題。實際上，早在2011年2月25日，長沙縣星城建設投資有限公司（以下簡稱“城建投”）就向縣發改局正式提出了發行企業債券的申請，并于2011年4月逐級上報到國家發改委。通過縣領導多次赴京協調和國家有關部委的層層審批，2012年3月2日，縣城建投終于收到了國家發改委（發改財金〔2012〕537號）15億元城投企業債券發行規模的批復，標志著長沙縣成為全省唯一一家發行城投債券的縣級主體，城建投公司成為湖南省內首發城投債券的縣屬公司。4月6日，城建投15億元7年期“12長建投債”通過《中國經濟導報》《上海證券報》發布消息，向全社會公告正式公開發行，4月10日順利發行完畢。此次發債募得的15億元，全部用于松雅湖項目退田環湖建設。
2011年，又進一步對松雅湖建設投資有限公司進行改組。政府股份降低到48.5%，北大青鳥股份降低到46.6%，出讓4.9%的股份引入新的戰略投資機構中誠信托，加大社會信托融資力度。湖建投公司不再承擔政府融資平臺的功能，有效規避了地方政府債務，減少了財政負擔。改組后的建設公司真正實現市場化運作，改變了傳統政府平臺公司只重進度不重效益的投資方式，投資更加注重市場化因素，具體項目的決策更加科學謹慎，避免了盲目投資，實現資金的可持續投入。得到國開行、建行、工行、北京銀行和新華信托25.6億元的授信額度，已到位資金12.3億元，為項目建設提供了資金保證。在土地報批環節又充分體現政府的宏觀調控優勢，土地報批后不急于出讓上市，而是根據市場需要，謹慎開發。松雅湖項目也成為長沙縣、湖南省最早、最大、持續合作時間最長的PPP項目。
“我們積極開展PPP模式探索，不僅僅看中它的引資功能，而且希望通過引入高水平的社會資本，引進國內國際先進的管理經驗，幫助政府部門轉變管理理念。”長沙縣縣委書記、長沙經開區黨工委書記楊懿文認為：在創新城鎮化投融資體制、著力化解地方融資平臺債務風險、積極推動企業“走出去”的背景下，推廣使用PPP模式，不僅是一次微觀層面的操作方式升級，更是一次宏觀層面的體制機制變革。
三、效果：為后來者留下寶貴的濕地生態系統
松雅湖建設的快捷推進，在改善長沙縣生態環境方面發揮了巨大的作用。松雅湖是我國南方退田還湖工程實施后恢復重建形成的典型淺水湖泊濕地生態系統，具有湖泊、草木與森林沼澤、人工島嶼以及湖岸生態帶等復合生態景觀，是退田還湖工程實施成果和淺水湖泊濕地恢復重建的典型代表。湖南省濕地博物館、濕地宣教中心、濕地植物認領園、珍稀濕地植物保存園等工程，作為濕地科普宣教、生態文明建設和生態休閑游憩的主要場所，成為生態文明建設的重要陣地。目前正計劃繼續推進總投資6000萬元的水生態修復項目，通過生態植被的配種，實現自然水體的生態凈化。同時以松雅湖的開發為龍頭，長沙縣開始在全縣推進流域綜合治理，原有撈刀河、金井河沿岸的污染企業全部進行關停并轉，全縣鄉鎮集鎮、工業小區污水實現集中處理，鄉村生態環境也得到大幅度提高。
環湖游憩設施投入運營后，獲得百姓交口贊譽。星沙新城作為一個年輕的城市又增添了一種性格，在贏得口碑的同時，更成為長沙縣委、縣政府確立實施“產城融合”戰略的爆發點，成為長沙縣從單一工業園區經濟發展向產城融合的綜合性多功能城市過渡的重要里程碑。
四、點評：彰顯執政為民的勇氣和擔當
1.轉型升級需要勇氣與擔當
一個區域的經濟社會轉型升級包羅萬象，但關鍵之處只在一兩步間。沒有深謀遠慮的準備，沒有舍我其誰的勇氣，就很難在稍縱即逝的機遇面前勇于承擔、果斷決策。松雅湖退田還湖看似順理成章。其實充滿了困難與變數，了解到這些困難與變數會感嘆這方天賜水面從天而降的偶然性。而這種偶然性的背后，是立黨興國執政為民的必然性。
長沙縣松雅湖美景
2.城市開發需要耐得住寂寞，經得起誘惑
城市發展有其自身的脈絡和時序，不應過分追求一時一刻，揠苗助長、急功近利。在一個科學的規劃之后更需要謹慎的開發和實施，追求短暫輝煌的城市建設給后人留下的滿是遺憾。
3.城市功能性項目需要從金融到運營全方位的系統支持
松雅湖案例表明僅僅依靠政府的力量是無法完成的。政府作為推動地方發展的主體，需要從全方位的視角來挖掘它的價值，滿足各階層的不同需要，進而完善整合它的功能。這樣項目才能夠具有真正持續的生命力。
