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2025年03月12日
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張英洪：北京市農村經濟研究中心研究員、法學博士，中國國際城市化發展戰略研究委員會鄉村建設專委會副主任
傳統城鎮化的最大弊病就是只允許外來人口到城市打工就業，卻拒絕給予外來人口市民身份和基本公共服務。30多年來，這種歧視外來人口的城市公共政策竟然一直沒有得到根本性的改變，造成了兩億多人的外來流動人口，致使我國城鄉經濟社會結構嚴重扭曲，這也是我國城鄉兩頭分別患上嚴重的“城市病”和嚴重的“農村病”的一個總病根。
2010年，我們在有關城市化課題的研究中，明確提出要走以人為本的新型城鎮化道路，并認為新型城鎮化就是實現外來流動人口市民化的城鎮化，要實現基本公共服務對外來流動人口的全覆蓋。當時有的朋友對此還缺乏理解和認識，他們對外來流動人口在城鎮奉獻勞動和智慧卻得不到市民身份、享受不到基本公共服務的現狀感到心安理得。2014年7月，《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》明確提出，要促進有能力在城鎮穩定就業和生活的常住人口有序實現市民化，推進城鎮基本公共服務向常住人口全覆蓋。當前，我們推進新型城鎮化的首要任務，就是要盡快實現包括農民工在內的外來常住人口市民化。
改革以來，我國突破城鄉分割隔絕的制度樊籬，率先打開城門，允許農民進城務工經商，也允許其他職業的人群到城市就業和生活。但由于城鄉二元體制的長期影響，大量外來常住人口沒有真正融入城市成為新市民。新型城市化需要重新認識和公平對待外來常住人口。對待外來常住人口，不能只局限于加強對外來常住人口的控制管理，更重要的是要維護外來人口的平等權益和自由尊嚴，構建公平正義的制度環境，使外來常住人口與當地城鎮戶籍人口一樣“同城同權同尊嚴”，共享城市文明發展的成果。
一是要破除雙重二元結構。我國各大城市都普遍存在靜態與動態雙重二元結構。靜態二元結構就是基于農民與市民兩種不同的戶籍身份，以此建立市民與農民兩種權利不平等的制度體系，實行“城鄉分治、一國兩策”，使農民處于“二等公民”的不平等地位。動態二元結構是基于本地戶籍居民與外來人口兩種不同的身份，以此建立本地戶籍居民與外來常住人口兩種權利不平等的制度體系，實行“城市分治、一市兩策”，使外來常住人口處于“二等公民”的不平等地位。我國各大城市的雙重二元結構交織在一起，共同構成了新型城鎮化和城鄉一體化發展面臨的重大體制障礙。推進新型城鎮化和城鄉一體化，必須破除各大城市的雙重二元結構，公平對待本地戶籍農民和外來常住人口，促進農民與外來常住人口市民化。
二是要重新認識外來流動人口。對于現代城市來說，其居民只應有職業的差別，而不應有身份的歧視；移居城市的居民也只應有先后之分，不應有內外之別。在同一座城市中，每一個人都應當享有平等的權利。外來常住人口是各大城市總人口的重要組成部分，對所在城市的經濟社會發展已經和正在做出重要貢獻。外來常住人口是移居城市的新市民，是各個城市發展的重要力量，是擁有人力資本的新市民。在對待外來常住人口問題上，傳統的思維和做法是重治安管理，輕公共服務。其實，限制外來常住人口基本權益的舉措，既不利于常住人口個人的幸福尊嚴，也不利于經濟社會的健康發展。新時期，各個城市的當政者，應當將外來常住人口視為城市的新市民，平等對待，加強服務。
三是切實改革戶籍制度。戶籍制度改革的目標是消除戶籍歧視，實現身份平等，建立城鄉統一的戶口登記制度，保障公民的居住和遷徙自由權。現在全國各地的戶籍制度改革明顯加快。戶籍制度改革的重點在特大城市，難點也在特大城市。如果各個特大城市在戶籍制度改革上邁不出實質性的步伐，我國戶籍制度改革的目標就很難實現。對于現代國家的治理來說，國家最基本的職責就是要保障每一個公民的基本權利和自由。在市場經濟條件下，國家要保障每個公民在全國范圍內就業、居住時都仍然享有基本的公民權利。一個公民不能因為從甲地流動到乙地就失去了公民權利，農民也不能因為從農村流動到城市就失去了公民權利。保障公民在全國各地都平等享有基本公民權利，是現代國家構建的第一要務，也是實現治理現代化的必然要求。國務院公布的《居住證暫行條例》于2016年1月1日起施行。該條例實質上賦予了外來常住人口以“準市民”的待遇。從“準市民”到落戶成為“新市民”，我國特大城市創設了積分落戶政策。積分落戶政策可以成為特大城市控制人口的新手段，也可以成為特大城市促進常住人口市民化的新創造。積分落戶政策能否起到深化戶籍制度改革的歷史性作用，關鍵要看各個特大城市如何對積分落戶進行價值定位，要看積分落戶政策的實施效果是有利于促進外來常住人口市民化，還是有利于加強對外來常住人口的嚴格控制。
四是提高戶籍人口城鎮化率。2011年，我提出以市民化率作為衡量城市化質量的主要指標。市民化率就是一個地區或城市中享受市民待遇的人口占全部常住人口的比重。其計算公式是：市民化率＝享受市民待遇人口÷常住人口×100%。在城鄉二元戶籍制度還沒有破除的情況下，一個地區或城市往往以非農業戶籍作為享受市民待遇的依據，因而一個簡便的計算市民化率的公式是：市民化率＝非農業人口÷常住人口×100%。2014年發布的《國家新型城鎮化規劃（2014－2020）》首次提出常住人口城鎮化率和戶籍人口城鎮化率兩個新指標。戶籍人口城鎮化率與市民化率的內涵是完全一致的。我國特大城市的戶籍人口城鎮化率普遍偏低。以北京、上海為例，2014年北京市常住人口2151.6萬人，其中城鎮人口1859萬人，外來人口818.7萬人，常住人口城鎮化率（城鎮人口占常住人口比重）為86.40%；北京市戶籍總人口1333.4萬人，其中非農業戶籍人口1089.8萬人，農業戶籍人口243.6萬人，戶籍人口城鎮化率（非農業戶籍人口占常住人口比重）只有50.65%。同期上海市常住人口城鎮化率為89.6%，而戶籍人口城鎮化率只有59.08%。提高特大城市戶籍人口城鎮化率，應當成為衡量新型城鎮化發展水平及檢測特大城市治理現代化的重要指標。
