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2025年03月14日
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日益擴展的城市化讓城鄉(xiāng)間的“爭地”矛盾日益尖銳，并把城鄉(xiāng)土地改革與戶籍制度這一本為不同的改革領域交織在一起。在日前召開的中國改革年會上，諸多學者建議，把戶籍改革與土地改革聯(lián)動起來，以矯正當前在以征收農(nóng)地為主的加速城市化過程中，農(nóng)民實質(zhì)權益受損問題。
近年來，很多地方提出土地換戶口和農(nóng)民市民化的戶籍改革，但政府更多地是看中農(nóng)民手中土地所內(nèi)含的巨大級差地租。被征地農(nóng)民往往保障不完善，這使市民化過程不同程度地帶有“裸”進城特征。
鑒于此，諸多學者呼吁把戶籍改革與土地改革聯(lián)動起來，要求政府在向農(nóng)民征收土地的同時為農(nóng)民提供城市戶口和城市戶口福利包，以幫助農(nóng)民加速適應市民的角色轉變。這應該值得肯定，然而我們認為，為維護被征地農(nóng)民的權益，而把戶籍制度改革與土地改革這一本不相干的改革領域生硬地交織在一起，不僅不會有效維護農(nóng)民權益，而且增加了戶籍制度和土地制度改革的復雜性。
戶籍制度改革是人口管理領域的行政改革議題，而土地改革本質(zhì)上是一種經(jīng)濟領域的財產(chǎn)權制度變革，把戶籍制度改革與土地改革聯(lián)動起來，勢必淡化戶籍制度的公共行政管理屬性，既承認了城鄉(xiāng)戶籍的身份和地位差別，又變相賦予城鄉(xiāng)戶籍商品屬性，為行政管理職能的市場化提供了不好的先例。理論上講，戶籍制度本質(zhì)上是一種人口管理制度，不論是城市戶口還是農(nóng)村戶口，承載的都應是一種行政管理職能，不應有高低貴賤之分和不同含金量之別。然而，中國戶籍制度人為地為城鄉(xiāng)戶口設置不同的含金量，從而使戶籍成了一種身份的標簽，加劇了二元經(jīng)濟的裂痕。
因此，戶籍制度改革要旨在于實行城鄉(xiāng)社會福利的均衡化，清除不合理的戶籍福利差距，使戶籍制度回歸到單純的人口管理功能。當然，這客觀上需要改革當前的社保、福利和社會救濟制度，實行公共型與商業(yè)型相結合的社保福利制度。
而土地改革實際上是一種財產(chǎn)權的制度變革，它屬于經(jīng)濟領域的改革。當務之急是改革當前城鄉(xiāng)有別的土地所有權屬，清除妨礙城鄉(xiāng)土地市場統(tǒng)一流轉的制度性障礙。如目前有關部門提出征地實行市價補償原則和嚴格區(qū)分公益性與商業(yè)型用地辦法，均有助于促進城鄉(xiāng)土地市場統(tǒng)一，改革當前農(nóng)民集體土地納入城市建設前須通過征地變?yōu)閲型恋氐闹贫取?/p>
嚴格而言，土地制度改革應該是消除不同所有權促進土地交易自由的制度性變革。把戶籍改革與土地改革聯(lián)系起來，反而不利于土地的市場化改革，如依舊維系不同所有制土地不同權不同價，這既無益于緩解政府與農(nóng)民在土地權益方面的爭議，又扭曲土地市場價格，土地在政府壟斷供給下價格扭曲。當前諸多城市地價與房價的循環(huán)上漲，帶來一系列嚴重矛盾。
把戶籍和土地改革聯(lián)動起來也不能有效維護被征地農(nóng)民的權益，畢竟城市戶籍并不能解決和改善農(nóng)民市民化后的發(fā)展能力。農(nóng)民市民化，必須以城市能夠提供足夠的工作機會為前提，否則市民化的農(nóng)民將難以有效融入城市中，從而加劇新的城市弱勢群體的出現(xiàn)。而政府可以解決農(nóng)民的城市戶口和戶口背后的福利制度，但卻無法保障為其提供相應的就業(yè)機會。因此，一旦政府主導的城市化無法有效推進該城市的經(jīng)濟實力，那么把征地農(nóng)民納入城市化將增加政府公共服務的負擔，而在財力有限的前提下，就可能以降低整個城市的公共福利水平為代價，這將人為加劇原城市居民與市民化的農(nóng)民之間的矛盾。
因此，當務之急不是把戶籍制度與土地改革捆綁起來，以解決城市化過程中的城鄉(xiāng)利益博弈，而是要反思城市化建設本身，即這種政府主導型的城市化進程是否符合經(jīng)濟規(guī)則，畢竟城市化脫離不了經(jīng)濟基礎，超前的城市化可能妨礙經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定。
