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2025年03月13日
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戶籍人口城鎮(zhèn)化率加快提高
“戶籍人口城鎮(zhèn)化率直接反映城鎮(zhèn)化的健康程度。”在十八屆五中全會(huì)上，習(xí)近平總書記對(duì)“十三五”《建議》“戶籍人口城鎮(zhèn)化率加快提高”的目標(biāo)做出說(shuō)明。習(xí)近平指出，按照常住人口計(jì)算，目前我國(guó)城鎮(zhèn)化率已經(jīng)接近55%，城鎮(zhèn)常住人口已達(dá)7.5億，“問(wèn)題是這7.5億人口中包括2.5億以農(nóng)民工為主體的外來(lái)常住人口，他們?cè)诔擎?zhèn)還不能平等享受教育、就業(yè)服務(wù)、社會(huì)保障、醫(yī)療、保障性住房等方面的公共服務(wù)，帶來(lái)一些復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題”。
戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率之間相差約2.5億人，這一數(shù)據(jù)最早是由城市化委員會(huì)于2012年發(fā)布的。城市化委員會(huì)主任、原建設(shè)部總工程師金德鈞對(duì)比委員會(huì)發(fā)布的《2012年中國(guó)城市化率調(diào)查報(bào)告》“截止到 2012 年底，我國(guó)的戶籍城市化率是35.33% ”，與國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的常住人口城鎮(zhèn)化率為52.57%的數(shù)據(jù)后指出，二者“相差達(dá)17.24個(gè)百分點(diǎn)，涉及人口約2.5億人。這些人不全是農(nóng)民工，但是絕大部分是農(nóng)民工。他們雖然生活在城鎮(zhèn)、被統(tǒng)計(jì)在城鎮(zhèn)人口中，然而他們的身份認(rèn)證和社會(huì)保障等都是游離在城市之外的。”金德鈞認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)賦予農(nóng)民工平等的市民身份、尊重他們?yōu)槌鞘邪l(fā)展做出的貢獻(xiàn)，“將這些在城市有穩(wěn)定就業(yè)和居住的外來(lái)人口逐步登記為城市的居民戶口，使他們平等地享受就業(yè)、教育、醫(yī)療、社保、住房等基本的公眾服務(wù)”，“只有認(rèn)真地解決了這2億多進(jìn)城農(nóng)民工的市民化，才算得上真正實(shí)現(xiàn)了人的城市化，也才能真正提高我們國(guó)家城市化的質(zhì)量”。
《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》早已提出，到2020年，中國(guó)“常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到45%左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率差距縮小2個(gè)百分點(diǎn)左右，努力實(shí)現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶”——這一目的與《建議》“戶籍人口城鎮(zhèn)化率加快提高，是要加快落實(shí)中央確定的使1億左右農(nóng)民工和其他常住人口在城鎮(zhèn)定居落戶的目標(biāo)”正相吻合；而1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)，正是《建議》“推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化”，“深化戶籍制度改革”的重要內(nèi)容：“促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口舉家進(jìn)城落戶，并與城鎮(zhèn)居民有同等權(quán)利和義務(wù)”。
國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心副主任王一鳴對(duì)此做出分析：“‘十三五’是一個(gè)新階段的開(kāi)始，隨著農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移規(guī)模的縮減，大量吸納轉(zhuǎn)移人口的壓力可能會(huì)減輕”，同時(shí)“滿足人的高質(zhì)量城市生活的需求”、“滿足人們進(jìn)入城鎮(zhèn)后更高的生活質(zhì)量”等方面的要求會(huì)提高，因此未來(lái)5年有一個(gè)很重要的任務(wù)就是“向以人為核心的城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型”，使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口“能夠進(jìn)入城市的生活體系”，“享受與城市居民的同等待遇”。
正如王一鳴所說(shuō)，“實(shí)現(xiàn)1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，完成身份轉(zhuǎn)變”這一目標(biāo)的意義遠(yuǎn)不止數(shù)字增長(zhǎng)這么簡(jiǎn)單。有評(píng)論人員表示，過(guò)去10年我國(guó)的城鎮(zhèn)化率主要靠農(nóng)民工支撐，隨著勞動(dòng)年齡人口轉(zhuǎn)為負(fù)增長(zhǎng)、人口紅利消失，我國(guó)城鎮(zhèn)化增速有減緩趨勢(shì)，城鎮(zhèn)化步伐應(yīng)該由注重?cái)?shù)量增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向重視質(zhì)量提高，“1億人落戶城鎮(zhèn)”對(duì)穩(wěn)定勞動(dòng)力供給和培育現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)工人隊(duì)伍都有重要意義。更有評(píng)論稱，長(zhǎng)期以來(lái)戶籍對(duì)人力資源流動(dòng)的限制、農(nóng)民工落戶的實(shí)質(zhì)性困難，在很大程度降低了中國(guó)勞動(dòng)要素的分配效率和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)效率，同時(shí)也增加了社會(huì)的不穩(wěn)定因素，此次《建議》明確提出“加快提高城鎮(zhèn)化率，相信會(huì)在很大程度上緩解戶籍制度帶來(lái)的各種問(wèn)題”。
發(fā)揮城市群輻射帶動(dòng)作用
從“十一五”規(guī)劃“把城市群作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)”、“十二五”規(guī)劃構(gòu)建“二橫三縱”城市群格局，到“十三五”《建議》提出的“優(yōu)化發(fā)展京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角三大城市群，形成東北地區(qū)、中原地區(qū)、長(zhǎng)江中游、成渝地區(qū)、關(guān)中平原等城市群”，發(fā)揮城市群的作用始終在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略中占據(jù)著較大的比重。對(duì)此，“十三五”國(guó)家發(fā)展規(guī)劃專家委員會(huì)成員、清華大學(xué)公共管理學(xué)院院長(zhǎng)薛瀾認(rèn)為，未來(lái)5年“城鎮(zhèn)化將以城市群模式帶動(dòng)中小城市發(fā)展推進(jìn)”，“真正實(shí)現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化”。
城市群將成為“十三五”時(shí)期的區(qū)域發(fā)展主推手。中科院地理資源所區(qū)域與城市規(guī)劃研究中心主任方創(chuàng)琳表示，伴隨中國(guó)城鎮(zhèn)化與工業(yè)化進(jìn)程的不斷加快，“城市群地區(qū)已經(jīng)成為今天和今后經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局中最具活力和潛力的核心地區(qū)，也是我國(guó)生產(chǎn)力布局的增長(zhǎng)極點(diǎn)和核心支點(diǎn)，具有將各種生產(chǎn)要素流動(dòng)匯聚與擴(kuò)散的功能”，“若干重點(diǎn)經(jīng)濟(jì)區(qū)即是重點(diǎn)城市群地區(qū)”。對(duì)于未來(lái)城市群建設(shè)的重點(diǎn)，方創(chuàng)琳認(rèn)為，應(yīng)著重推進(jìn)“六大一體化，即區(qū)域性產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局一體化、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與城鄉(xiāng)建設(shè)一體化、區(qū)域性市場(chǎng)建設(shè)一體化（打破過(guò)去的市場(chǎng)分割，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)要素自由流動(dòng)）、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一體化、環(huán)境保護(hù)與生態(tài)建設(shè)一體化，以及社會(huì)發(fā)展與社會(huì)保障體系建設(shè)的一體化”。
構(gòu)建城市群一體化格局將如何輻射帶動(dòng)周邊區(qū)域的發(fā)展？中南大學(xué)公共管理學(xué)院教授、中南大學(xué)地方治理研究院執(zhí)行院長(zhǎng)許源源分析稱，在我國(guó)未來(lái)5年的區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略中，“一帶一路建設(shè)、京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶將會(huì)涵蓋我國(guó)幾乎所有的區(qū)域”。他以長(zhǎng)江中游城市群為例指出，長(zhǎng)江中游城市群的主要優(yōu)勢(shì)在于其區(qū)位，“它是聯(lián)結(jié)東西、溝通南北的未來(lái)核心區(qū)域”，“長(zhǎng)江中游城市群以武漢為核心，環(huán)長(zhǎng)株潭城市群是其中的一個(gè)重要發(fā)展極”，“環(huán)長(zhǎng)株潭城市群要通過(guò)制度創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新與文化創(chuàng)新，將機(jī)械制造等第二產(chǎn)業(yè)、傳媒服務(wù)等第三產(chǎn)業(yè)的優(yōu)勢(shì)進(jìn)一步發(fā)揮出來(lái)，引領(lǐng)中游城市群甚至全國(guó)，帶領(lǐng)中游城市群走出國(guó)門”。
《建議》中雖只提及京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角、東北地區(qū)、中原地區(qū)、長(zhǎng)江中游、成渝地區(qū)、關(guān)中平原8大城市群，然而在具體實(shí)施過(guò)程中，需要引導(dǎo)建設(shè)的城市群并不局限于此8個(gè)。城市化委員會(huì)委員、中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)肖金成表示，“規(guī)劃并未點(diǎn)出，但外界較為認(rèn)同，也是需要引導(dǎo)建設(shè)的”是包括遼中南、山東半島、海峽西岸、關(guān)中等在內(nèi)的20個(gè)城市群。關(guān)于城市群規(guī)劃的進(jìn)展，方創(chuàng)琳透露，如今“哈長(zhǎng)、成渝、海峽西岸3個(gè)跨省城市群規(guī)劃正在加緊編制中，今年年底前有望陸續(xù)推出”。
