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2025年03月14日
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經過30年的探索和發展，我國社會保障體系正進入全面深化改革階段。“十三五”時期，制度的公平性、財務的可持續性、制度運行效率等將成為亟待解決的關鍵問題。專家認為，需要加快頂層設計，從推動制度一體化發展、建立更加公平的待遇確定機制、加大財政補貼力度、提高制度運行效率和保障能力等方面，完善現行的社會保障制度，并最終實現中國特色的社會保障制度走向成熟、定型。
框架 全覆蓋社保體系基本建成
中國社會保障制度通過過去30年的不斷改革，在整體上已經擺脫了計劃經濟時代“單位保障制”軌跡，轉入了與市場經濟時代相適應的“社會保障制”軌道。以社會救助、社會保險、社會福利為基礎，以養老保險、醫療保險、最低生活保障等為骨架的新型社會保障體系框架基本成形。
從相關統計數據看，社會保障體系稱得上是經歷了一場“大躍進”式的變革。2008年至今，社會保障方面的整體公共支出年均增幅超過20%，約為同期我國GDP年均增速的兩倍；我國社會保障方面總體公共支出相當于GDP比重從2008年的6.57%增至2013年的10.04%。
“‘十二五’時期，是我國社會保障制度改革力度最大、發展速度最快、惠及民生最廣的時期。”中國社會保障學會會長鄭功成教授在接受本報專訪時做出了這樣的評價。人力資源和社會保障部部長尹蔚民也表示，我國已經建立起世界上覆蓋人群最多的社會保障計劃。截至2015年上半年，全國參加基本養老、基本醫療、失業保險、工傷保險、生育保險人數分別為8.46億人、6.56億人、1.71億人、2.08億人、1.76億人。
但客觀而論，中國現行的社會保障體系仍存在若干亟待解決的問題。如保障總體水平仍然較低，基本社會保險管理體制和運行機制城鄉分割、地區分割現象仍普遍存在，城鄉間、不同群體間社會保障待遇差距仍然較大。此外，社會保險統籌水平和統籌層次還不高，社會保障基金可持續性也有待改善。
“現行制度安排的設計還不同程度地存在著缺陷，致使優化制度安排的任務還異常繁重。”鄭功成指出，目前職工基本養老保險還停留在地區分割狀態，醫療保險依然是城鄉分割，失業保險與工傷保險制度均缺乏預防風險的功能，社會保障立法依然滯后。“這些不足、缺陷與問題的存在，一部分是由于歷史原因與發展不平衡造成的，一部分是由于‘摸著石頭過河’、漸進改革中經驗不足造成的，但也有一部分是由于改革不夠理性、制度設計不夠周密的決策失誤造成的。”鄭功成認為，有鑒于此，盡快通過科學的設計與全面深化改革來促使社會保障制度走向成熟、定型，便成了中國社會保障改革在“十三五”階段必須完成的核心使命。
挑戰 老齡化城鎮化成重要考量
“十三五”時期，社會保障體系將面臨新的機遇和挑戰，其中老齡化的加速和城鎮化的推進成為政策設計中需要考慮的重要因素。
清華大學國情研究院胡鞍鋼等執筆的一份報告認為，“十三五”時期，我國的超大人口規模以及人口老齡化、老齡人口數量快速增長所帶來的壓力，在短時間內難以化解。同時，隨著城鎮化的快速推進，從農村向城鎮、城鎮與城鎮之間的大規模人口流動，以及就業崗位對勞動者的粘性下降，使得我國人口總體呈現出高流動性特征，對社保資金征繳和社保福利供給帶來困難。
統計數據顯示，中國目前的流動人口規模在2億至3億之間，數以億計的人口處在不穩定的流動狀態，對社會保障制度而言形成重大挑戰。有專家認為，是讓社會保障制度追隨流動人口不斷轉移接續，還是降低人口流動性、促進安居樂業來適應社會保障制度，是“十三五”時期需要做政策權衡的重要問題。
此外，目前中國已是世界人口老齡化速度最快、老年人口規模最大、家庭人口規模縮減最多的國家。由北京大學、中國老齡科學研究中心、中國社科院等聯合完成的一份針對80歲以上高齡老人的社會調查表明，預計從2000年到2050年，我國高齡老人將以年均4.6％的速度遞增，高齡老人數量將從1200萬增加到1.14億以上。
“人口老齡化背景下，養老金支付、醫療保險基金支出、養老服務的供給壓力會持續攀升，為此需要付出的人力、財力、物力將呈倍數增長。我們需要進一步強化社會保障制度的互助共濟功能，并拿出更為優良的技術方案。”鄭功成認為，能否為人口老齡化、高齡化做好養老金制度的結構優化與財務準備，是“十三五”時期必須應對的重大挑戰。
與此同時，全面深化改革也為中國社會保障走向成熟、定型提供了巨大機遇。“社會保障實質上是社會財富的再分配，沒有財富增長不可能在社會保障領域做增量改革。”鄭功成認為，在現階段，中國需要通過調整結構與增加公共投入來促進社會保障制度走向成熟、定型，如果中國經濟在未來較長時期內繼續增長，則客觀上構成了建立、健全中國特色社會保障體系的重要有利條件。
升級 以頂層設計完善社保體系
專家認為，“十三五”時期，我國應著力打造中國社會保障“升級版”，從宏觀視角實現對中國特色社會保障體系的科學規劃、合理設計，著力建立全覆蓋、均等化、可持續、較高水平的社會保障體系。
鄭功成認為，需要盡快開展社會保障體系建設的頂層設計。不能只有單項制度安排（如養老保險）的頂層設計，而是特別需要有超越單項制度之上、超越部門之上、超越一屆政府之上的宏觀規劃。
此外，養老保險、醫療保險、社會救助、老年服務等制度的優化與定型，應是“十三五”期間深化改革中必須重點考慮的領域。鄭功成認為，宜盡快制定職工基本養老保險全國統籌方案，以此消除勞動力自由流動的制度障礙。在醫療保險方面，盡快實現城鄉居民醫療保險制度的整合，進而實現醫保監管、經辦、資源、信息等的統一，徹底化解這一制度現存的重復參保、多頭經辦、資源浪費等諸種弊端。在社會救助方面，需要盡快完善救助條件及救助對象的政策精準度，強化民政部門的職責與相關資源整合。
與此同時，要通過撬動市場、充分利用社會資源，例如完善面向企業與個人的稅收政策，推動職業年金、企業年金及其他職業福利事業的發展；明確劃分中央政府與地方政府的社會保障職責，確保事責與財權相統一。
發改委社會發展研究所研究員譚永生等人建議，基本養老保險和基本醫療保險2020年實現全國統籌，其他社會保險項目實現省級統籌，解決醫保直接報銷問題。適時適度降低企業費率，提高個人依法參保繳費的比例。建立健全基本養老保險金和失業保險金待遇正常調整機制。醫保最高支付限額增至當地社會平均工資的10倍以上，政策內報銷比例達到90%左右。提高國有資本收益上繳公共財政比例，2020年達到30%，更多用于充實社會保障基金。
胡鞍鋼等人建議，“十三五”時期我國社會保障發展目標制定為，到2020年力爭實現：城鄉基本養老保險覆蓋率達到85%以上；城鄉基本醫療保險實現全民覆蓋；城鎮失業保險覆蓋率達到50%；城鎮工傷保險覆蓋2.9億人；城鎮生育保險覆蓋超過2億人，探索建立農村生育保險制度；城鄉最低生活保障實現低于保障標準人群全覆蓋；公共財政中社會保障與就業類支出達到公共財政總支出的12%，相當于占GDP比重達到3.2%。
