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2025年03月13日
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■“十三五”規劃前瞻之八
《經濟參考報》記者獲悉，城鎮化仍是“十三五”發展的重點，但在新經濟常態下，新型城鎮化發展將不再一味追求速度的發展，不再簡單地將城鎮化看作經濟發展手段，城鎮化率不再是拉動GDP的硬指標，而是真正從造房建城轉向以人為核心。這意味著，“十三五”期間城鎮化將從速度型向質量型轉變。
潛力 城鎮化進程還將繼續
“中國城鎮化進程取得了巨大成功。”近日，聯合國副秘書長、人居署執行主任華安·克洛斯來訪中國時表示，中國政府僅用了37年時間，便使7億人口脫離貧困，這是史無前例的。
對此，中國社會科學院院長王偉光表示，中國進入改革開放時期已經有37年的時間。受惠于農村的改革與發展，伴隨著工業化進程的加速，中國城鎮化經歷了一個起點低、速度快的發展過程，城鎮化率從1978年的17%提升到2014年的54.77%。
“城鎮化的快速推進，吸納了大量農村勞動力轉移就業，提高了城鄉生產要素配置效率，推動了國民經濟持續快速發展，帶來了社會結構變革，促進了城鄉居民生活水平全面提升，取得的成績舉世矚目。”王偉光說。
王偉光認為，中國多年實踐充分證明，城鎮化是現代化的必由之路，是保持經濟持續健康發展的強大引擎，是加快產業結構轉型升級的重要抓手，是解決農村農民問題的重要途徑，是推動區域協調發展的有力支撐，是促進社會全面進步的必然要求。這也意味著在新經濟常態下，城鎮化依然是重要推進點。
一直致力于研究城鎮化的國家發改委城市和小城市改革發展中心主任李鐵也同意以上觀點。他指出，目前戶籍人口城鎮化率不足40%，統計常住人口城鎮化率為53%，城鎮化率遠未到飽和階段。
王偉光同時指出，城與鄉作為兩種不同的經濟社會空間形態，具有不同的自然屬性、不同的人口分布和不同的社會功能。與此同時，城與鄉又具有諸多方面的互補性和共生性，承載著同等重要的價值，實現兩者有機結合、協同發展是可能的，也是必須的。但是必須承認在傳統城鎮化背景下，城鎮發展以犧牲農村發展為代價，導致在城鎮化快速發展的進程中出現城鄉的分割、分化等問題。中國雖然沒有出現在世界其他國家和地區曾經廣泛存在的長期城鄉對立、大量城市貧困、嚴重農村破敗等問題，但是也存在一些必須高度重視并著力解決的突出矛盾。
“十三五”規劃專家組成員、清華大學公共管理學院院長薛瀾日前也表示，過去我國城鎮化心情過急，發展目標設置超過正常合理速度，對城市定位太全，且管理方式瞬息萬變，因此造成了空城、鬼城等現象。
因此，薛瀾認為，未來城鎮化將不再簡單地將城鎮化看作經濟發展手段，其本質是人的全面現代化、人類社會與自然和諧的現代化。
提質 人口城鎮化建設成重點
值得注意的是，雖然根據國家新型城鎮化規劃，2020年常住人口城鎮化率要達到60%左右，戶籍人口城鎮化率達到45%左右，努力實現1億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶，但據多個專家表示，“十三五”期間將弱化城鎮化率增速指標，轉而加強人口城鎮化的建設。
此前，數據顯示，我國城鎮化率在“十一五”期間每年提高1.39個百分點，“十二五”前四年平均每年提高1.21個百分點，經歷了快速上漲階段。而從2020年城鎮化比重達到60% 的目標來看，未來幾年該比重每年需要提高0.87個百分點。這意味著城鎮化速度將有一定改變。
“十三五”規劃專家組成員、中國社會科學院副院長蔡昉日前也指出，在未來人口紅利的變化下，我國城鎮化增速將會減緩。據介紹，16歲至19歲的農村初中畢業到高中畢業以及肄業的這批人是外出打工的主要人群。但目前來看，該階段人群于2014年達到峰值后，將出現負增長，這也意味著農村外出打工人群增速將降低。數據顯示，2005年至2010年期間，外出農民工每年增長速度為4%，但到2014年該增速僅為1.3%，2015年從目前來看甚至降至0.1%。
“過去常住人口城鎮化率基本是靠農民工支撐，在過去10年，農民工對城鎮化率的貢獻大約四分之一。”蔡昉介紹，從2010年起中國的勞動年齡人口變成負增長，人口撫養比不斷提高，人口紅利消失了。過去人口紅利靠農村剩余勞動力和農村更高的生育率產生的青少年增量來補充勞動力市場供給。但農村青少年人口的負增長，必然導致農民工外出增長速度的顯著減緩。相應地，也一定會使城鎮化速度大大減緩，進一步降低中國經濟增長速度。
而認為城鎮化增速將減緩的不僅僅是蔡昉，中國社會科學院城市發展與環境研究所副所長魏后凱也表示，城鎮化率超過50%的拐點后，已經出現減速趨勢，城鎮化的發展意愿出現下降。數據顯示，2013年，中國60歲以下老齡人口比例在全國為14.9%，在城市為12.8%，農村60歲以下老齡化率為17.1%。
而城鎮化降速下降，表明我國城鎮化將迎來提質階段。華安·克洛斯便指出，隨著中國經濟發展逐漸由工業化驅動轉向由知識驅動，下一階段的城鎮化政策重點應由土地轉向人民福祉。“中國公民定將要求擁有更高的生活質量，而非僅僅是數量。”
克洛斯認為，從長遠來看，中國的中小型城市將有所增加。屆時，大城市居民將更多搬回中小城市定居，以獲得更好的生活質量，同時還能享受現代知識所帶來的便捷。
轉型 將改變房地產主導理念
對于城鎮化未來的方向，可以確定的是，將一改過去以房地產發展為主導的思想。對此，李鐵指出，過去城鎮化發展模式是由地方政府與企業家雙重推動，導致部分地區房地產過熱，出現嚴重的結構性過剩。因此，此前的城鎮化只重地上，輕視地下，只重短期，輕視長遠，只重表面，忽視內在。
“但這種粗放型發展模式并不可持續。”李鐵指出，在調查的很多三四線城市中，包括部分二線城市，都出現房地產過熱現象。2014年以來，因過去的集中發展，這些城市房地產庫存嚴重積壓。與此同時，因存量房的積壓，有的城市甚至一畝土地也未能賣出，這也使嚴重依賴土地的地方政府財政大幅收縮，發展受到了嚴重的限制。上述現象均表明，在傳統的城鎮化發展模式下，以房地產為主導的增長模式面臨嚴峻的挑戰。
全國人大財政經濟委員會副主任委員辜勝阻也表示，在我們過去的城鎮化進程中，政府過度主導城市的發展方式，未來將要轉向市場驅動型的城鎮化。
辜勝阻表示，我們現在城鎮化的高速發展得益于廉價的土地，特別是工業用地非常廉價。然而，土地紅利帶來很多的后遺癥，特別是今年我們能夠看到土地財政出讓金大幅下降，表明我們嚴重過度依賴土地財政的城鎮化不可持續。
因此，辜勝阻認為，城鎮化要從政府過度主導轉向市場驅動型，要和工業化、信息化、農業現代化協調發展。
王偉光則表示，基于對過去30多年城鎮化快速發展經驗教訓的深刻總結，未來城鎮化將是以人的城鎮化核心，有序推進農業轉移人口市民化，以城市群為主體形態，推動大中小城市和小城鎮協調發展，以綜合承載能力為支撐，提升城市可持續發展水平，以體制機制創新為保障，通過改革釋放城鎮化發展潛力。
