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2025年03月13日
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報告人：楊華彬 臺灣工業新城工委書記、管委會主任
前言
近年來，河北省永清經濟開發區在發展園區經濟中，著眼統籌城鄉發展，探索以土地承包經營權流轉的方式，進行土地股份制改造，在全國首開土地托管模式（又稱“土地銀行”），對村集體土地進行統一托管，以實現土地資本化、資本股份化、收益長期化、利益共同化。正是這種新的“土地銀行”托管模式，讓農民站在了園區發展的“航船”上，破解了一定的發展難題，既有利于園區經濟發展，也維護了農民的土地權益，確保了農民長遠生計的保障，形成互惠互贏的新的園區發展思路。自2011年11月試行該模式以來，累計托管土地14008畝，為開發區的經營發展提供了基礎支撐；同時，園區農民人均純收入較2010年實施土地托管之前呈現出穩定增長的態勢。該模式取得的成績得到了國土部領導及有關專家的充分肯定，新華社、國土資源報等新聞媒體先后對“土地銀行”的托管模式進行了深度報道，并受到河北省委、省政府多位領導的關注與肯定。
背景及起因
發展之需，園區建設亟待破解“四難”
永清經濟開發區原為永清縣臺灣工業新城，是全省首批省級工業聚集區，作為北京南城的延伸帶，具備承接北京產業，特別是服裝加工業轉移的獨特區位優勢。開發區地處歷史上的永定河泛區，沙荒地多，人均占有耕地較多，農田基礎設施落后，土地經營效益差，農民收入低。如何把區位優勢利用好，把農民問題解決好，是園區開發建設中最現實的問題，具體實施中，最突出的是“四難”。
一是入園項目“征地難”。搞園區、上項目，不可避免要征占納入園區發展規劃的農村集體土地。由于缺乏相應的利益共同點，村民往往在土地征占前采取各種辦法設置障礙、要求提高補償。園區成立之初，一度因為征地難、征地慢，步履維艱，好的規劃和項目難以落地。2009年實行征地區片價后，由征地補償標準問題引發的爭議大幅下降，但由青苗和地上附著物補償引發的糾紛相對上升。一些農民在征地前搶栽搶種、漫天要價，經常難以達成補償協議，再加上辦理征地和農地轉用手續審批周期較長，一些項目要么因為征地時間過長錯失良機，要么因為未批先用、邊報邊用等違法用地行為引發群眾上訪。
二是失地農民“保障難”。目前，在征地中主要實行一次性貨幣補償，這一做法一時省了事，但也帶來一些潛在的矛盾和問題，一些農民在失去土地的同時，也失去了長期、穩定的經濟來源。由于不善理財，甚至在一夜“暴富”后肆意揮霍，一些農民很容易在短期內將征地補償款“花光用盡”，加之缺乏足夠的技術技能，單靠社保及打工無法保證家庭的長遠生計。一些農民在征地補償款消耗殆盡后，成為無土地、無工作、無社保的“三無”農民。一些人在生活無著落后又以地價上漲快、征地補償低為由，繼續向開發區或用地企業索要補償，使征地區域成為社會矛盾集中的多發領域。
三是前期開發“融資難”。建設初期，園區需要大量的前期投入，既要為園區的路電水訊等基礎設施建設投入大量建設資金，又要向失地村民支付可觀的土地征占費用，無論是以政府為主的模式，還是以園區及開發商為主的模式，在項目尚未到位、效益尚未產生的情況下都會面臨很大的融資壓力。與此同時，農民獲得征地補償款后，往往缺乏有效投資渠道，形成事實上的資金閑置，并隨著時間推移和物價上漲帶來資金貶值損失，難以充分發揮對農民長遠生計的保障作用。園區建設資金緊張與農民補償資金閑置并存，成為很多園區發展中普遍存在的問題。
四是以城帶鄉“統籌難”。以工補農、以城帶鄉是統籌城鄉發展的重要路徑，而現行征地模式容易使農民在園區發展中成為“失落者”，在獲得征地補償金后便與原有的土地失去關聯，與園區發展失去關聯。一些農民失去土地后，在城鎮化、工業化進程中被邊緣化，面臨“失地”又“失利”的雙重失落，既無法享受土地帶來的政策紅利，也無法享受在原有土地上園區發展帶來的紅利，成為沒有市民特色的“市民”和沒有土地的“農民”。農民和園區在土地利益上的“此消彼長”，極易導致區內農民與園區、企業感情的“隔絕對立”，不利于園區持續發展，不利于城鄉統籌發展，由此還可能帶來一些隱性的社會問題。
主要做法
2011年11月，永清縣在臺灣工業新城探索了土地“托管模式”。其主要做法是：組建企業性質的土地托管中心（也叫“土地銀行”），在依法、自愿、協商、有償的基礎上，規劃區內的農民以土地承包經營權作價入股土地托管中心，由土地托管中心對規劃區內的土地統一經營，入股的農民按年領取股息及約定福利。
具體方法及成效
一是“資產”變“資本”，農民收益無憂慮。把農民賴以生存的土地這一有形資產，變成農民長期收益的資本，是永清開發區觀念創新和機制創新的結果，在實際操作中實現了三步走。
第一步：以地入股，群眾成股東。規劃區內的農民（村集體）在依法、自愿、協商、有償的基礎上，以土地承包經營權作價入股土地銀行，簽訂土地托管協議，首次簽訂土地托管協議的期限為5年，托管期間進行土地征收，依法履行征地手續。5年后，按照農民意愿，可一次性提取全部本金，也可按照等價有償、統一經營、收益保底的原則，將土地托管股權按一定比例折算成商業用途房產，作為入股農民的資產，確保其收入實現穩定提高、利益得到長期保障。
第二步：核定收益，土地成資本。在全面評估托管土地使用價值的基礎上，農民承包經營的土地參照省制定的統一征地區片價標準（永清縣3.2萬元/畝）作價入股，按每年7%的利息支付股息，年底集中結算。股息分配方式參照省制定的征地補償費分配辦法，80%歸擁有土地承包經營權的農民，遠遠高于當地種植農作物的年均純收入300—500元/畝的水平；20%歸村集體經濟組織，用于公益事業和村民福利。截至2014年底，開發區土地銀行累計發放股息6000多萬元。
第三步：轉移就業，農民成市民。由于永清縣處于永定河泛區，農民人均耕地較多，但經營收入低、效益差，通過土地托管，農民不僅可以每年獲得可觀的股息和相應的福利補貼，還可以安心外出打工掙錢。據統計，實行土地托管后，開發區所轄６個行政村外出務工1600余人，占總人口的28%；其中在開發區從事保安、綠化、商務等工作的1100余人，占外出務工人員的68%；為開發區搞工程建設、配套服務的個體工商戶就有170個。目前，總面積18萬平方米的新民居建設工程——新天地社區一期工程已經完工，入住農民560戶；二期工程已開工建設，計劃2015年底完工，可入住農民588戶，為農民向市民轉變進一步創造了條件。
二是“征地”變“托管”，項目落地無障礙。永清開發區打破以往企業用地單純以征為主的傳統做法，探索“先儲后征”的新模式，使項目落地沒有了“攔路虎”，沒有了后顧之憂。這主要得益于他們的“三個妙招”：
第一招：依法托管，收益有保障。為保證土地托管制度順利實施，依據《農村土地承包法》、國土資源部《關于完善征地補償安置制度的指導意見》等法律法規，成立了永清縣寶島土地托管中心（也稱寶島“土地銀行”），按照“事業單位、企業化管理”的模式動作，負責簽訂《托管協議》、股權流轉、經營管理托管土地、發放福利等相關業務，先后制定出臺《永清縣寶島土地托管中心托管股權管理辦法》、《土地托管中心托管土地經營管理實施辦法》、《托管股權與商業物業置換辦法》三個 “基本法”，給農民獲得長期穩定的土地收益吃了“定心丸”。土地托管模式實施以來，已累計托管土地14008畝，為開發區后續經營發展提供了基礎支撐。
第二招：福利普惠，生計有保障。開發區堅持惠己更惠民的開發理念，對土地托管以后的農民實行普惠的福利政策，16周歲以下人員每人每月可享受80元補助；男60周歲、女55周歲以上人員每人每月可享受100元補助；喪失勞動能力的重殘人員每人每月可享受150元補助；一次性高考獎勵，本科每人5000元、專科每人3000元。截至2014年6月底，開發區為農民累計發放福利864多萬元，使長遠生計得到基本保障。
第三招：儲地充足，建設有保障。永清開發區自成立以來，共引進千萬元以上項目720個，總投資860億元，建成投產項目18個，在建項目40個，而且有14008畝的托管土地作保障，只要有好項目即可按照既定規劃設計順利落地，這已成為永清開發區實現跨越發展的后發優勢。2014年4月，廊坊市政府分別與北京市西城區政府、北京經濟技術開發區簽訂合作框架協議，確定永清經開區為北京動物園服裝批發市場轉型升級承接地，并在永清經開區合作建設北京亦莊·永清產業園。預計到2020年，園區入駐企業將達到1000家，從業人員超過20萬人，主營業務收入1500億元以上，稅收50億元以上。
三是“粗放”變“集約”，土地利用無盲區。我國實行土地承包以來，分散經營、用地粗放、效益低下等問題，是農民工作面臨的突出問題，近年來越來越擺上各級黨委政府的議事日程。在尋求土地打包集約利用上，永清開發區打出了“三張好牌”。
第一張牌，統籌規劃，資源配置更科學。進入托管的土地均符合永清縣土地利用總體規劃，符合園區建設統一規劃，解決了私搭亂建、濫用耕地和粗放利用土地等問題。園區按照“產城融合發展、城鄉統籌發展、企業共同發展”的原則進行統籌規劃，一期規劃面積7.59平方公里，劃分為行政商務區、總部大道、空港服務基地、傳統產業區、北方冠捷現代物流園、臺灣花卉博覽園、浙商新城、京南植物園八大板塊。以“北京南城、臺灣新城”為發展定位，以“中國服裝之都、京南宜居名城”為發展目標，永清在實現工業化、城鎮化、農業現代化“三化”同步上走出了可喜的一步。特別是，永清緊緊抓住京津冀協同發展這一難得的歷史性機遇，充分發揮離北京近的獨特區位優勢，著力做好首都城市功能的拓展、生產要素的輻射、產業轉移的承接等各種準備，目前已經與北京達成多種同步發展框架協議。正在建設的浙商新城項目規劃用地20000畝，總投資300億元，分浙商服裝城、浙商商貿城、品牌企業總部、浙商理想城、浙商旅游休閑城五期建設，全部建成后，年可實現營業收入1300億元以上，吸收就業機會10萬人以上，目前已正式簽約的入區服裝企業613家，首期16棟服裝廠房已開工，一期30家服裝企業已開工建設。
第二張牌，統一管理，土地收益更可靠。為加強托管土地的統一管理，開發區統一制定了管理辦法和相關規章制度，對股權托管和土地經營管理作出明確規定；專門成立托管中心理事會，理事由托管土地的農民村集體經濟組織、村民、經濟開發區和寶島建設投資開發有限公司推舉產生。凡托管土地經營權的村街，都可根據托管股權的總額情況推舉1—2名理事，保證農民的知情權、參與權和管理權。土地進入托管程序后，堅持劃定一條紅線，在未正式辦理征地和農用地轉用審批手續前，不改變土地用途和現狀，杜絕非法用地、違規占地、土地撂荒。堅持拓寬一條渠道，采取發展規模農業、高效農業等方式，做到地盡其用，最大限度提高土地效益。堅持加上一層保險，在嚴格遵守有關政策、定期開展自查的基礎上，自覺主動接受國土資源部門的監管，避免出現違法違規用地行為。
第三張牌，集中開發，經營效益更可觀。永清開發區充分利用現有土地進行集中開發，基礎設施和配套設施日臻完善，已初步形成“三縱九橫”路網格局。北京公交車在園區內設有總站，綜合行政服務中心已投入使用，中小企業孵化項目首批11棟小型總部已經建成。作為浙商新城首期的服裝新城項目，占地8000余畝，計劃投資100億元，主要承接北京南城10000家服裝企業外遷，并引進長三角、珠三角、港澳臺及世界名牌服裝企業落戶。以服裝產業為龍頭，把傳統的服裝加工制造向上游的產品研發、技術專利、金融服務等延伸，向下游的品牌構建、渠道建設、物流配送等拓展，形成集服裝生產、研發、展示、銷售、產業、孵化、服裝學校于一體的完整產業鏈，讓開發區這片熱土發揮出最大的使用效益和經營價值。
四是“對立”變“統一”，目標相同無沖突。對于開發區而言，迫切希望順利征到土地，并使所征土地產生最大價值；對于擁有土地的農戶而言，迫切希望通過土地托管，為自己帶來最大收益。如何找準結合點，把二者的利益統一起來，是關鍵所在，在這方面，開發區著力激活“三個諧振點”。
第一諧振點：凝聚共識，穩妥推進。對于新生事物，人們總有一個逐步認識的過程。土地托管制度實施以來，農民對這一新生事物的看法也經歷了“不認識—懷疑—認識—接受”的過程。之前，農民習慣于一步到位的補償辦法，對這種長期受益的方式不放心、不踏實，很多農民不理解、不接受，持觀望態度。面對這一情況，開發區沒有盲目實施、強行推進，而是加大宣傳力度，扎實做好群眾工作，通過村民代表大會、全體村民大會以及入戶訪談等多種方式，廣泛征求意見，以農民同意不同意、滿意不滿意為制度設計的標尺，本著先易后難、先行示范、全面推進的原則逐步實施，通過試點村街、試點農戶的示范效應爭取絕大多數農民的擁護和支持，讓農民真正認識到，土地托管是把“死地”變“活地”的有效途徑，是實現園區經濟大發展與農民收入大改觀共同推進的有效載體。目前，已簽訂土地托管協議農戶1567戶，累計托管土地10839畝，分別占擬托管農戶、土地的97%和98.5%，簽約農民的滿意率達到99%。
第二諧振點：股權透明，監管有力。永清縣探索的土地使用新政——土地托管制度，完全建立在自愿、協商的基礎上。農民將自己的土地以承包經營權作價入股，存入“土地銀行”，按年領取股息，入股的土地由土地托管中心實行集中托管。這一模式之所以受到群眾的普遍歡迎，關鍵在于開發區分配給農戶的股權公開透明，一是一、二是二，讓群眾心中有數、心里有底。為保證托管制度順利實施，先后制定了永清縣寶島土地托管中心托管辦法、托管股權管理辦法、托管土地經營管理實施辦法等相關制度，對股權托管和土地經營管理作出明確規定。同時，不斷強化日常監管，充分發揮托管中心理事會的監管作用，嚴格按規章行事，杜絕非法用地、違規用地，保證土地性質不改變，保證股息和福利按時發放。
第三諧振點：進退自如，預期可見。永清縣土地托管制度的實施，遵循了依法、自愿、協商、有償的原則，如果農戶不愿再讓土地銀行托管土地了，可以在既定的合同到期時辦理退地手續。如果農戶感到托管后收益可觀、預期可見，要求繼續托管土地，可以再續合同。為保障托管股權保值增值，使入股村民和村集體進一步享受園區經濟發展成果，開發區正在探索“托管股權置換商業物業”辦法，就是按照平等自愿、等價有償、統一經營、收益保底的原則，將土地托管股權按一定比例折算成商業用途房產，作為入股農民的資產，從而確保其收入實現穩定提升，利益得到長期保障。目前，《托管股權與商業物業置換管理辦法》已制定完成，待征求各方面意見和專家論證后實施。
經驗與啟示
永清縣的土地銀行之所以能夠順利實施、取得成效，主要是牢牢抓住園區發展和農民利益的契合點，在遵守政策法律的大框架下，大膽創新、規范運作，加速了土地流轉，促進了園區發展，富裕了農民群眾，實現了多方共贏。在實際運行中，主要遵循了“四個原則”。
一是以符合規劃為前提。永清縣要求入股托管的土地必須符合全縣新一輪土地利用總體規劃、城市發展總體規劃和園區產業發展規劃，三個規劃疊加覆蓋，既保證托管制度的合法性與各方利益的穩定性，提升土地節約利用率，又控制了隨意擴大托管范圍、增加股息支出可能導致的風險，保證了托管土地的有效、可持續利用。正是這種立足長遠、深謀遠慮的戰略之舉，把長遠規劃和近期打算有機結合起來，為園區建設發展提供了有力支撐。
二是以尊重民意為根本。在實際操作中，永清縣始終把尊重農民意愿、農民權益放在首要位置，制定托管制度，充分征求村干部和村民代表意見，實施托管制度，深入做好宣傳解釋工作。推行托管制度邀請部分村干部和村民代表參與，極大地增加了農民的認同感和滿意度。同時，園區為老人、兒童等群眾提供各種保障“福利”，增加園區內農民對園區的親近感和信任度。正是這種尊重民意、惠民利民的實際行動，把農民利益與園區發展“捆綁”在一起，得到了失地農民的普遍歡迎。
三是以依法合規為關鍵。在制定實施土地托管制度時，永清縣認真貫徹中央和省委關于推進農村改革發展的文件精神，嚴格遵守《土地管理法》、《農村土地承包法》、《農村土地承包經營權流轉管理辦法》和《關于完善征地補償安置制度的指導意見》等法律法規，將法規政策貫徹到土地規劃、流轉、利用和征收、轉換的全過程，堅持做到每項工作都有依據、每件事情都有遵循、每個程序都有規范、每個細節都經得起推敲。正是這種依法辦事、規范運作的操作過程，讓群眾看到了黨和政府為群眾辦實事、辦好事的真心實意，贏得了廣大群眾的廣泛支持。
四是以強化監管為保障。對托管的土地，不論是集中發展規模農業還是反租農民經營，不論是托管過程還是土地變性，不論是發放托管土地股息還是發放福利，永清開發區都有一套嚴格的制度和規范的程序，保證群眾有足夠的知情權、參與權和管理權。正是這種公開透明、監督有力的運行機制，讓群眾對土地托管看得清、信得過、樂意辦，為探索這一成功實踐提供了有力保障。
