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2025年03月13日
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在擬議對16個(gè)特大型城市的新增建設(shè)用地進(jìn)行剛性約束的同時(shí)，國土資源部已經(jīng)確定對存量建設(shè)用地的管理體制進(jìn)行“大調(diào)整”。存量建設(shè)用地的盤活情況可能在歷史上首次與新增建設(shè)用地指標(biāo)掛鉤互動。
負(fù)責(zé)全國土地管理的中央部門，國土資源部或?qū)汛媪拷ㄔO(shè)用地的盤活量，作為新增建設(shè)用地指標(biāo)審批的前置條件，即將存量建設(shè)用地盤活以指標(biāo)的方式對地方進(jìn)行下達(dá)，如果不能完成盤活存量指標(biāo)，新增建設(shè)用地指標(biāo)將受到影響。
在第二次全國土地調(diào)查（下稱“二調(diào)”）之后，北京、天津、上海等特大型城市的新增建設(shè)用地來源已經(jīng)幾近枯竭。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的壓力之下，要求和鼓勵(lì)盤活存量土地成為政策和制度設(shè)計(jì)的當(dāng)務(wù)之急。
掛鉤存量
“部里面已經(jīng)在做‘十三五’國土資源領(lǐng)域規(guī)劃的前期工作了，這項(xiàng)工作應(yīng)該會很快開展起來。”7月1日上午，國土資源部一位不愿具名的官員向《中國經(jīng)營報(bào)》記者證實(shí)，根據(jù)國務(wù)院的統(tǒng)一安排，國土資源部已經(jīng)啟動了“十三五”國土資源規(guī)劃的前期準(zhǔn)備和論證工作。
同時(shí)，他向記者強(qiáng)調(diào)，國土資源“十三五”的一條主線即是集約節(jié)約用地。而在集約節(jié)約用地這條主線上，如何盤活存量用地的問題是排在第一位的。“這不僅是意識的問題，更需要機(jī)制體制政策的配合，既有鼓勵(lì)、又有約束。”他說。
按照這樣的思路，國土資源部已經(jīng)準(zhǔn)備在存量進(jìn)行用地領(lǐng)域進(jìn)行一系列的政策和機(jī)制創(chuàng)新。其中最為核心的方式，即是通過存量建設(shè)用地盤活情況與新增建設(shè)用地指標(biāo)掛鉤的方式進(jìn)行。
中國目前執(zhí)行新增建設(shè)用地指標(biāo)審批制度。即以年度為單位，通過設(shè)定特定地區(qū)新增建設(shè)用地總量指標(biāo)，并據(jù)此進(jìn)行逐級審批的管控體制。按照當(dāng)前的管理框架，地方年度新增建設(shè)用地指標(biāo)，由國土資源部進(jìn)行指令下達(dá)。
因此，目前正在研究的針對存量建設(shè)用地盤活問題管理機(jī)制創(chuàng)新中，國土資源部正考慮，在前三年或前五年批而未供的土地中，按照一定比例設(shè)定存量土地盤活指令性計(jì)劃，將與年度新增建設(shè)用地指標(biāo)一并下達(dá)。
“因?yàn)楦鞣矫娴脑颍胤缴峡赡軙霈F(xiàn)土地批下來，但卻沒有形成供應(yīng)的情況，這些土地實(shí)際上就放在那里沒有使用。如果這種機(jī)制最終成行，那么地方收到的其實(shí)是兩個(gè)指標(biāo)，即盤活存量的指標(biāo)，和原有的新增建設(shè)用地的指標(biāo)，不完成前者，后者就會受到影響，這個(gè)對地方的影響還是非常大的。”一位地方國土資源廳的人士告訴記者。
恩威并重
相比于新增建設(shè)用地，存量建設(shè)用地的成因復(fù)雜。在新增建設(shè)用地領(lǐng)域中，只涉及征地方（通常是地方政府）和被征地方的利益關(guān)系；但是，在存量建設(shè)用地盤活的過程中，涉及到的利益主體更多，利益糾葛也更為復(fù)雜。
“一般情況下，盤活存量土地會涉及到原土地方、用地方、地方政府、地上附著人口等多個(gè)利益主體方，如果這些利益主體不能形成共識，這些存量土地就很難被盤活，這就需要激勵(lì)的機(jī)制，也就是通過利益共享，讓各方都有動力盤活存量土地。”前述地方國土資源廳人士告訴記者。
對此，國土資源部已經(jīng)有所考慮。在附加存量用地盤活指標(biāo)與新增建設(shè)用地指標(biāo)一并下達(dá)的同時(shí)，也考慮到了激勵(lì)機(jī)制，而這一激勵(lì)機(jī)制，也是建立在與新增建設(shè)用地指標(biāo)掛鉤的基礎(chǔ)上。在一定程度上，系通過新增建設(shè)用地指標(biāo)，對盤活存量土地進(jìn)行“獎(jiǎng)勵(lì)”。
按照目前的政策框架性設(shè)想，將針對性的對超額完成盤活存量指標(biāo)的地方政府，按超出比例在下一年度新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)分配時(shí)，給予適當(dāng)?shù)摹蔼?jiǎng)勵(lì)”。也就是說，如果超額完成了存量土地的盤活指標(biāo)，國土資源部會給地方增加相應(yīng)的新增建設(shè)用地指標(biāo)。
“對地方政府而言，無論經(jīng)濟(jì)局勢如何，新增建設(shè)用地的指標(biāo)永遠(yuǎn)是稀缺的。因此，如果這一政策能夠成行，地方政府應(yīng)該有足夠的利益動機(jī)加快盤活區(qū)域內(nèi)的存量土地，從而達(dá)到整體加大存量土地盤活力度的目標(biāo)。”前述地方國土資源廳的人士向記者表示。
與之相反，如果未能完成國土資源部一并下發(fā)的存量土地盤活任務(wù)指標(biāo)，國土資源部將從下一年度的新增建設(shè)用地指標(biāo)中，進(jìn)行對等扣除。因此，在新增建設(shè)用地指標(biāo)普遍稀缺的情況下，這將成為對地方政府的有效威懾。
打擊閑置
在對存量土地盤活設(shè)計(jì)“恩威并施”的體制機(jī)制的同時(shí)，國土資源部還將進(jìn)一步加大對閑置土地的打擊和整理力度，以期進(jìn)一步強(qiáng)化土地集約、節(jié)約使用的力度。記者了解到，在這一方面，國土資源部也已經(jīng)有較為成熟的考慮。
在新華社和國土資源部聯(lián)合主辦的論壇上，國土資源部副部長胡存智表示，國土資源部將加快處置因企業(yè)原因?qū)е碌拈e置土地，對已認(rèn)定純屬企業(yè)原因的閑置土地，未發(fā)送收繳閑置或者收回使用權(quán)決定書的，加緊完成發(fā)送，已發(fā)送決定書的，要加緊完成閑置費(fèi)收繳或者土地使用權(quán)收回； 此外，國土資源部還要嚴(yán)格落實(shí)土地利用動態(tài)巡查制度，進(jìn)一步加強(qiáng)項(xiàng)目開工的實(shí)地核查，從源頭上防止產(chǎn)生新的閑置土地。
除此之外，國土資源部2015年將開展578個(gè)城市節(jié)約集約用地初始評價(jià)。在年底形成全國城市節(jié)約集約用地的區(qū)域性評價(jià)成果，到2018年，建成城市建設(shè)節(jié)約集約利用評價(jià)國家級數(shù)據(jù)庫。
胡存智還表示，國土資源部在2015年12月前，全面完成106個(gè)重點(diǎn)城市周邊永久農(nóng)田的劃定工作，明年全面完成全國永久基本農(nóng)田的劃定工作。對未按照要求完成永久基本農(nóng)田劃定的城市，將采取土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善成果審批備案不予受理的措施。
“部領(lǐng)導(dǎo)的思路是盤活存量土地，接下來將成為國土資源部深化土地管理體制改革的重點(diǎn)領(lǐng)域，進(jìn)行一系列的體制和機(jī)制創(chuàng)新，從而大幅度地提高土地盤活效率，最終實(shí)現(xiàn)土地集約節(jié)約利用的目標(biāo)。”前述國土資源部人士表示。
