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2025年03月13日
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主持人顧晴：謝謝胡部長給我們帶來的精彩演講，接下來演講主題是推進首都新型城鎮(zhèn)化進程與集體建設用地集約利用的幾點思考。這個演講主題本來的演講人應該是我們北京市農(nóng)村合作經(jīng)濟經(jīng)營管理辦公室主任郭光磊先生，由于他臨時有事，委托了北京市農(nóng)村經(jīng)濟研究中心副主任，北京市城郊經(jīng)濟研究會副會長兼秘書長張秋錦女士代為演講，有請。
張秋錦：尊敬的各位領導、各位專家，大家上午好，首先我謹代表北京市城郊經(jīng)濟研究會對長期以來對首都三農(nóng)工作給予關心和關懷和支持的各位領導和各位專家表示衷心的感謝。下面按照會議議程的要求，我就推進首都新型城鎮(zhèn)化進程與集體土地利用做一個簡要介紹與大家分享探討和交流。
城鎮(zhèn)化是土地、勞動、資本等生產(chǎn)要素，從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向制造業(yè)和服務業(yè)轉(zhuǎn)移，以提高資源要素配置效率的過程。由于土地要素具有不可移動性特征，人地關系的優(yōu)化調(diào)整變成為城鎮(zhèn)化的重要內(nèi)容。
黨的十八屆三中全會提出完善城鎮(zhèn)化建設發(fā)展體制機制，堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的建設用地市場。去年年初習近平總書記在北京考察時的重要講話，為我們推進首都新型城鎮(zhèn)化建設工作指明了前進的方向。2015年北京市政府工作報告提出多層級推進新型城鎮(zhèn)化，形成多點支撐，均衡協(xié)調(diào)的城市發(fā)展格局，擴大一類地區(qū)城市化建設試點，抓好一類地區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設用地試點工作。因此推動首都新型城鎮(zhèn)化進程，集約利用集體建設用地，對于北京率先形成城鄉(xiāng)發(fā)展一體化新格局，實現(xiàn)均衡協(xié)調(diào)發(fā)展具有重大的現(xiàn)實意義。
北京作為經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，城鎮(zhèn)化發(fā)展很快，目前城鎮(zhèn)化率已達到87%。近些年來北京在推進新型城鎮(zhèn)化進程中，進行了許多改革試點探索，取得一些新的突破。概括起來，我們對新型城鎮(zhèn)化有三個方面的新認識：
第一、從戰(zhàn)略目標層面看，傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的基本邏輯是盡量壓低城鎮(zhèn)化成本，加快發(fā)展速度。新型城鎮(zhèn)化則是要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，實現(xiàn)均衡發(fā)展。降低城鎮(zhèn)化的經(jīng)濟成本，遺留了大量的社會成本，積累了越來越嚴重的結(jié)構(gòu)性問題。在土地開發(fā)環(huán)節(jié)，低成本的傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化集中體現(xiàn)：
一是土地開發(fā)挑肥揀瘦，開發(fā)商首先選擇容易開發(fā)的地段，區(qū)位條件好的地段，盡量縮小待遷的范圍，剩下很多的一些邊角地。
二是補償水平低。為加快項目建設的進度，盡量降低安置成本，土地補償，拆遷成本。農(nóng)民難以得到有效的保障，北京市16號文，執(zhí)行17，也就是我們在城市的一帶的政策里面，農(nóng)民得到了人均3到5萬的補償后，自謀職業(yè)。由于就業(yè)不穩(wěn)定，積累了大量的社會遺留問題。2004年北京又出臺了148號令，和第一套政策相比有了很大的進步，這里提出了逢征必轉(zhuǎn)，逢轉(zhuǎn)必保，有效提升了農(nóng)民的補償水平，但是仍然只能解決涉及爭議地區(qū)的部分農(nóng)民的部分問題和利益。
三是安置方式缺乏長久的考慮，一次性的整地拆遷，農(nóng)民集中上樓，但產(chǎn)業(yè)用地無法保障，使農(nóng)民缺乏長期發(fā)展依托。走新型城鎮(zhèn)化道路的基本邏輯就是要實現(xiàn)土地頻缺，實現(xiàn)各方面的利益關系的平衡。既要看到農(nóng)民短期的利益，又要看到他們長期的利益。既要保護農(nóng)民局部的利益，也要統(tǒng)籌農(nóng)民整體的利益。關鍵是在土地開發(fā)過程中把農(nóng)民和產(chǎn)業(yè)捆綁在一起，讓農(nóng)民有集體產(chǎn)業(yè)支撐，實現(xiàn)農(nóng)民城鎮(zhèn)化的利益依托，促進農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)穩(wěn)步和諧轉(zhuǎn)型。
第二、從基本特征層面上看，傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化是分割式發(fā)展，新型城鎮(zhèn)化要整體規(guī)劃頂層設計。傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化存在政府主導，外延增長，GDP導向等。最基本特征是分割式發(fā)展。集中表現(xiàn)在城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、部門之間的相互分割。北京城中村就是一個很好的例證，城中村就是分割發(fā)展方式中的典型代表。具體體現(xiàn)為一是空間分割，實指是規(guī)劃制約，長期以來城鄉(xiāng)規(guī)劃二元分割。農(nóng)村缺乏規(guī)劃支撐，如產(chǎn)業(yè)園區(qū)或房地產(chǎn)開發(fā)，不能帶動周邊就增的改造。舊村沒有拆，大型交通基礎設施建設只管直接占用的土地，不管相鄰的邊角地，甚至道路交通建設導致附近村莊排水不暢，引發(fā)雨水倒灌。
二是產(chǎn)業(yè)園區(qū)封閉運行，對周邊地區(qū)的集體發(fā)展不能有效的銜接。院內(nèi)院外兩重天。
三是體制分割，項目越來越大，土地資源越來越少，需要集中優(yōu)化資源配置，但是村各自為戰(zhàn)，小核算體系，導致我們現(xiàn)在土地利用的碎片化，影響了資源的集中優(yōu)化配置。
四是政策分割，政出多門，目標不一致，機制不健全，規(guī)劃藍圖難以實現(xiàn)。如集體土地一建設的園區(qū)里的房產(chǎn)證。三高企業(yè)改造，農(nóng)民小產(chǎn)權的治理。政府機制上缺乏頂層設計，再有社保成本打為一級開發(fā)成本，朝陽區(qū)一些村宅基地都拆了，也不能轉(zhuǎn)型。城鄉(xiāng)二元土地制度下，集約利用缺乏政策支撐，成為法外之地。滋生低端產(chǎn)業(yè)，這是以上列舉的這些問題。新型城鎮(zhèn)化則是整體規(guī)劃，統(tǒng)籌發(fā)展，實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間，地區(qū)之間，部門之間的空間統(tǒng)籌，產(chǎn)業(yè)統(tǒng)籌，體制統(tǒng)籌和政策統(tǒng)籌。
第三從運行機制層面看，傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化主要是依靠三重軟約束，透支未來發(fā)展空間，新型城鎮(zhèn)化追求硬約束條件下的城鎮(zhèn)化。
一是預算的軟約束，如通過誠投公司等政府融資平臺，實現(xiàn)銀行信貸支持，降低拆遷成本，轉(zhuǎn)居成本等。
二是市場軟約束，如政府壟斷供地市場，集體土地被拆除在規(guī)范供給渠道之外，造成結(jié)構(gòu)性的供給主張。土地市場約束變軟。
三是資源軟約束，為了緩解人口資源環(huán)境矛盾，規(guī)劃建設用地指標，原來是資源約束的緊箍咒。然而一些地區(qū)為保障新城或重大項目的建設進度，通過轉(zhuǎn)移其他地區(qū)之來滿足本地區(qū)發(fā)展需求，軟化了資源約束。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)一半以上的村都是在規(guī)劃綠地上，這些地區(qū)的農(nóng)民就業(yè)、社保、上樓問題沒有得到相應的問題解決，集體土地的廠房無法得到改造。隨著農(nóng)民財產(chǎn)意識的崛起，征地拆遷成本快速提升，預算約束的剛性會不斷的加強，集體經(jīng)營性建設用地，農(nóng)地和宅基地，制度不斷的規(guī)劃完善，集體土地入市是大勢所趨，也將導致土地供給，市場約束不斷加強。對農(nóng)民發(fā)展權保障的不斷強化，也會使得資源的約束條件不斷加強。
因此傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的運行機制注定是難以持續(xù)，新型城鎮(zhèn)化的核心機制是提高資源配置效率，通過漲價歸公，實現(xiàn)利益共享，推動社會轉(zhuǎn)型，以增規(guī)劃指標，促減人地現(xiàn)狀規(guī)模，環(huán)節(jié)人口資源環(huán)境矛盾，走均衡協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展道路。條件是由三重軟約束變?yōu)槿赜布s束，形成有效的預算約束、市場約束和資源約束。推動首都新型城鎮(zhèn)化進程，統(tǒng)籌集約利用集約用地。
我們北京取得重要的典型經(jīng)驗，比如大興區(qū)西紅門工業(yè)大院整體改造項目，舊宮鎮(zhèn)片區(qū)統(tǒng)籌開發(fā)，海淀區(qū)東勝鄉(xiāng)科技園區(qū)試點。這些典型案例具有四個共同的特點，第一鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌農(nóng)民主體，該項目主要涉及農(nóng)村經(jīng)營管理部門，立足于大城市規(guī)劃特點，通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌，改變過去村村點火的發(fā)展方式，形成均衡發(fā)展。主要包括兩個方面，一是政府統(tǒng)籌，主要涉及規(guī)劃引領，方案設計工作。二是聯(lián)社統(tǒng)籌，主要是通過再造農(nóng)民組織主體與資產(chǎn)資源、經(jīng)營機制實現(xiàn)利益關系的統(tǒng)籌。發(fā)揮好農(nóng)民的主體作用。大興區(qū)西紅門鎮(zhèn)27個工業(yè)大院，總共10平方公里，分散在各個村，現(xiàn)在集約后，變成了5區(qū)27個村，27個工業(yè)小區(qū)單獨配污水處理廠，邊電場，變電站。把10平方公里的工業(yè)大院通過優(yōu)化調(diào)整，8平方公里土地，用于還原土地利用。集約利用2平方公里土地，用于發(fā)展產(chǎn)業(yè)。打破了傳統(tǒng)的發(fā)展體制，需要農(nóng)民主體再造，平衡村與村之間的利益關系。西紅門成立由27個村組成了聯(lián)用公司，統(tǒng)籌2平方公里產(chǎn)生的收益分配。
第二規(guī)劃調(diào)整，政府審批。該項目工作主要涉及的部門是規(guī)劃部門。政府許可才能市場認可，通過加強集體土地集約利用項目審批方式，提升集體土地對高端資源的吸引力，解決過去由于缺乏政府認可導致的農(nóng)民市場地位缺失問題。大興區(qū)舊宮鎮(zhèn)在南街片區(qū)四個村開展了鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌利用，集體建設用地，實現(xiàn)工業(yè)大院的改造升級。南街四個村統(tǒng)籌集約利用，又與拆遷還綠獲得新增土地規(guī)劃指標，建設電商項目，建筑面積275萬平方米的工業(yè)大院。規(guī)劃建設用地48公頃，占拆除面積18%，剩余82%的面積實現(xiàn)了規(guī)劃還綠。地上建筑面積88萬平米，占總拆遷面積32%。
第三產(chǎn)權頒證，房證分離。該項工作主要涉及部門是國土與住建部門，保障農(nóng)民對集體土地所有權和使用權，盤活地上建筑房產(chǎn)，通過與社會資本股權合作方式，吸納高端資源進入。推進產(chǎn)業(yè)升級改造，國土部專門為大型西紅門舊宮試點，出臺了頒證政策。先將集體用地，使用權證頒發(fā)到項目所在地的南街一村四村，通過產(chǎn)權頒證，將集體建設用地，使用權證登記到鎮(zhèn)級聯(lián)營公司名下，然后實現(xiàn)房地分離。村集體和聯(lián)營公司分別擁有集體建設用地的所有權和使用權。地上商業(yè)設施由投資商施工建設和經(jīng)營，房產(chǎn)產(chǎn)權歸投資商，聯(lián)營公司獲得了15萬平米虛擬房產(chǎn)的未來收益。并設定年保底租金5000萬，四個村2500名集體經(jīng)濟組織成員年底保底分紅2萬元。
第四銀行認可，抵押融資。該項目主要涉及金融局等金融部門，通過銀行金融部門的認可，集體土地上的房屋與未來預期收益進行抵押，破解試點項目資金平衡問題，讓農(nóng)民實現(xiàn)完全的市場壁壘。海淀區(qū)東升鄉(xiāng)東升鎮(zhèn)的中關村東勝的科技園區(qū)的項目，規(guī)劃面積3.78平方公里，總建筑面積300萬平方米。2013年9月正式取得由市住建委備案，區(qū)建委頒發(fā)的北京首批集體建設用地房屋所有權。為實現(xiàn)房產(chǎn)證抵押融資，多次與相關金融部門協(xié)商把持有國有房產(chǎn)證的進行國際大廈還有園區(qū)內(nèi)持有集體建設用地的房產(chǎn)證的11棟房產(chǎn)捆綁在一起，進行集體抵押。由民生銀行落實經(jīng)營型物業(yè)貸款5億元，期限為10年，分期到位，利率在標準地率基礎上上浮了10%。目前已經(jīng)到位資金2.2億元，主要用于清償銀行貸款以及物業(yè)經(jīng)營。海淀區(qū)東升科技園區(qū)項目在集體土地上頒發(fā)房產(chǎn)證，并試點抵押貸款，為未來集體建設用地廣泛參與城鎮(zhèn)化建設打開了想象的空間。
目前北京正在推行五區(qū)六鎮(zhèn)集體經(jīng)營性建設用地，鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌利用改革試點，大興區(qū)也已經(jīng)列入了全國33個農(nóng)村集體建設用地，入市改革試點區(qū)。推進農(nóng)村集體建設用地改革試點是新型城鎮(zhèn)化的重大任務。
我們誠摯的歡迎各位領導、各位專家學者到北京來調(diào)研指導，為我們深化農(nóng)村集體建設用地改革試點獻計獻策，提供寶貴的意見和建議，為共同推進首都新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化建設發(fā)揮力量，謝謝大家。
