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2025年03月13日
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人物簡介：袁崇法，中國農村社會經濟研究領域著名專家，國家發改委城市和小城鎮中心規劃委員會副主任、研究員，國家發改委國際合作中心規劃總監，中國城市發展研究院副院長，中國國際城市化發展戰略研究委員會專家委員。
12月4日，國務院法制辦發布了《居住證管理辦法（征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》），至此，在國內部分地區已經實施的居住證管理制度終于有了全國統一的標準，結束了各自為政的局面。作為推動城鎮化建設的配套措施，居住證政策是外來人口最為關心的一項關乎切身利益的制度，《征求意見稿》發布后也立即引起了全社會的關注，其中教育、住房、醫療、就業、養老等方面的社會公共服務及福利待遇問題更成為爭論的焦點。
就這一熱點事件，《城市化》雜志記者專訪了中國國際城市化發展戰略研究委員會專家委員、中國城市發展研究院副院長袁崇法。在采訪中他首先肯定了居住證政策對社會進步的重大意義，同時也直言，居住證制度應秉持公平的理念，摒棄那些人為設置的門檻，將平等權利交還給公民。
《城市化》：您如何評價新發布的《居住證管理辦法（征求意見稿）》？
袁崇法：這是向戶籍制度改革邁出的決定性與實質性一步。
我國的戶籍改革從上世紀80年代就已經開始。1984年，中共中央一號文件發布了《中共中央關于一九八四年農村工作的通知》，其中就已經涉及到了關于農民自理口糧進城落戶的內容。當時正值改革開放后，市場異常活躍，市場的要素流動也隨之積極起來，那時城市之間的人員流動還不普遍，但農村一些有能力或做販運生意的人，由于在農村就業力不足，已經開始到城里打工，所以當時文件里就提出來農民可以進城落戶。
我國的城鄉戶籍管理差異是歷史產物。由于當時生活必需品供應不足，城市戶籍管理上附著很多社會福利和分配制度，尤其是一些生活必需品也與戶籍捆綁在一起。城里人通過糧票、油票、布票、工業票等等，實現生活必需品和公共福利的分配。為了保證供應，必須人人平等，無論你是干部還是普通百姓，一個月吃多少斤糧食都是定量且無差別的。而農村則完全是自給自足，商品化很低。所以在當時的歷史條件下，形成了兩種生活品保障和公共福利的分配制度。改革開放后隨著經濟的發展，生活必需品不再附著于戶籍，退出了城鄉戶籍管理，這使得城鄉之間在消費品分配制度上沒有了太大的差別，剩下按照城鄉戶籍來劃分的只有公共服務。目前公共服務的項目越來越集中，而這些公共服務如果按照現在《征求意見稿》中的制度來實施，那么大部分也將會逐漸取消城鄉之間的差別。但是這距離真正的戶籍改革還較遠，因為只有進城的人才可以享受到優于農村的城市公共服務，不進城的農村戶籍的農民，仍然享受不到這些農村沒有的公共服務，這需要一步一步做出改變。
《征求意見稿》中提到，無論是以農民身份進城打工，還是一個城市的市民流動到另外一個城市，只要在居住地具備一定條件，其享受到當地覆蓋范圍內的公共服務就越來越多。當然可能還有一些方面暫不能解決，例如教育中只談到了義務教育，不含高中和大學，因為現行的高考制度是有指標的，因此無法包含在其中。但不管怎么樣，先解決已經向城市流動的部分人口，也就是已經有一段時間就業在城市，居住在城市，但又不能享受到當地提供的相應基本公共服務的人群，我覺得已經是一個很大的進步。因為有些農民進城后，已享受不到戶籍所在地的農村集體提供的一些服務；有些城市戶籍人戶分離、異地就業的人群也享受不到自己戶籍所在城市提供的公共服務。先解決這部分最急迫、最急需的人群，以問題導向式來提出解決方案，為以后城鄉之間的戶籍改革和經濟一體化的公共服務安排都打下良好的基礎。
另外，這一制度也有其長遠性考慮。我們還正處在城市化進程中，當前人口流動一個最典型的現象就是農村人口進到城市，農村戶籍人口轉變為城市戶籍人口是當前階段面臨的主要問題。等到我國城市化率達到70%、80%，也永遠都有一部分人是處在流動狀態的，在城市之間流動，這在發達國家也普遍存在。這些流動人口需要在任意一個地方都能享受到當地的基本公共服務，居住證政策可以在將來慢慢演變為建立在流動人群上的一種常態化制度。因為即使在戶籍改革問題已全部得到解決后，也需要有一個制度來使流動人群的就業信息得到積累、記憶，使他過去的就業記錄不因為換了地方而被一筆抹掉，這顯示出一種社會公平。同時無論是城市化社會還是未來現代社會，都以市場為導向進行資源配置，在這一制度形成后，將更加鼓勵市場要素充分地流動，人作為勞動力是市場中一個關鍵的生產要素，更需要流動起來，這樣市場才有活力。這種流動就要建立在相應的制度之上，因此這一制度不光是解決目前一兩個億“候鳥”式人群的問題，也為未來城市、城鄉之間人口流動設定了常態化制度，從這一意義上來說居住證政策非常有價值。
《城市化》：《征求意見稿》在公共服務中將住房保障排除在居住證持有人可以即刻享有的基本公共服務之外，“需要各部門和地方積極創造條件”居住證持有者才可享受到住房保障權利，這與《新型城鎮化規劃(2014—2020年)》中提到的“把符合條件的外來人口(農民工)納入保障房”等政策方向是否矛盾？
袁崇法：這并不矛盾。因為現在我們很多地方的住房保障和相關公共服務需要地方財政來支付，并不是國家層面投資，雖然國家有統籌考慮，但主要的投入還是需要地方政府來負責。因此需要地方政府根據自己的實際能力來解決這一問題。因為即便是戶籍人口解決住房保障也是需要有條件的，所以住房保障等服務，可能地方政府需要更多的投入，各個地方需要再重新設置一點條件，也是可以理解的。
《城市化》：在確立落戶條件時，《征求意見稿》中提到不同人口數量的城市可以依據自身情況，根據相應的社保年限來進行，但對“城區人口500萬以上的特大城市”只提出了指標，并未做出明確規定，對此可否談談您的看法？
袁崇法：設置繳納社保的年限，這是很重要的一點，《征求意見稿》中提到，50萬人口以下的城市社保年限不超過3年，50—100萬人口的城市社保年限不超過5年，然而再到越大的城市就沒有再提。這就是說，一個人在某地享受基本公共服務是和他的貢獻相對應的，進小城市設置繳納社保年限少，是因為所提供的公共服務相對較少，即便提供了，水平也相對較低，所以少一點年限；越發達越成熟的城市，提供更多更優質的公共服務，就需要做更多的義務貢獻，這是合理的，也體現了公平的原則。之前很多地方辦理居住證或落戶提出特殊的條件，例如北京，要求學歷在研究生以上，其他一些地方要大學生以上，就不太講理，因為城市不能挑人，用人的標準應由企業來設置，而不是由城市。企業決定用什么樣的人，城市不應該對人在素質上提出不同的條件，只要就業了，繳納了社保，給城市做了貢獻，無論你有沒有文化，都應該得到與之相應的服務，因為城市一旦挑人，就變成了歧視。
《征求意見稿》中并沒有強化像上海、北京等一些城市要設定什么樣的具體限制，或者海歸、研究生、獲得創造發明獲獎的、獲得勞動模范的人群就有哪些特殊的待遇，我認為這是對的。雖然意見稿中沒有提到，但地方政府在執行中應該會設置一些限制，如果設置的限制跟人的公平性有矛盾就是不合理的，只有繳納社保的年限設置，才是唯一公平的原則，因為居住證的背后是當地政府提供的公共服務，而基本公共服務就是地方財政的公共開支，公共開支靠在這個城市里就業的人創造稅收來支付，從這一意義而言，社保是唯一的對等要素。有可能地方政府在沒有完全吃透這一精神時，會附加一些條件，但我個人認為這是不合理的，如果非要些加注特殊條件，企業可以在錄用人上加以選擇，但由政府設置則肯定不可取。
不光如此，我認為，即使是一個領導干部，例如從地方的某個省份調到北京來工作，也應該按照這一政策來執行，不能立刻就解決戶籍，特別是跟隨過來的家眷。因為你剛來北京一下就解決戶籍，但并沒有做出貢獻，那么憑什么得到呢？你所享受到的是別人做的貢獻，這并非在計較絕對的平均主義，因為現在是個透明的社會，人們不光知道政策的界限在哪里，還想知道政策的依據是什么，所以我認為居住證制度是歷史的大大進步，把人對城市的貢獻緊密的結合在了一起，但是我們多年來已經形成了居高臨下挑選人才的固有觀念和工作習慣，仍有很多標準和相應的配套制度沒有及時跟上，因此這一政策在執行過程中難免不出現問題，但我們仍應看到它的進步性。
