時間：2014-12-11 17:06:36
來源：鳳凰評論獨(dú)家出品 作者：傅蔚岡
12月4日，國務(wù)院法制辦公室在其網(wǎng)站上公布了《居住證管理辦法（征求意見稿）》，向社會各界征求意見。《征求意見稿》第一條明確規(guī)定，制定該辦法的目的是“為了加強(qiáng)人口服務(wù)管理，保障公民合法權(quán)益，推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，促進(jìn)社會公平正義，維護(hù)社會秩序。”那么，居住證制度真的能夠發(fā)揮這些作用嗎？
《征求意見稿》第二條指出，“公民離開常住戶口所在地，到其他設(shè)區(qū)的市級以上城市居住半年以上，符合有穩(wěn)定就業(yè)、穩(wěn)定住所、連續(xù)就讀條件之一的，可以依照本辦法的規(guī)定申領(lǐng)居住證。”注意到，這里所說的申領(lǐng)居住證是指“可以”，而不是“應(yīng)當(dāng)”。換句話說，非戶籍所在地人口也“可以”不申領(lǐng)居住證。不過這個辦法同時指出，盡管有不申領(lǐng)居住證的自由，但是只有申領(lǐng)居住證的才能享受所在地的基本公共服務(wù)，因?yàn)椤熬幼∽C是持證人在居住地就業(yè)居住、作為常住人口享受基本公共服務(wù)和便利、申請登記常住戶口的證明。”
不過，這個規(guī)定卻與其他法律的相關(guān)規(guī)定相悖。我們不妨以義務(wù)教育為例進(jìn)行說明。《中華人民共和國義務(wù)教育法》第十二條規(guī)定，“父母或者其他法定監(jiān)護(hù)人在非戶籍所在地工作或者居住的適齡兒童、少年，在其父母或者其他法定監(jiān)護(hù)人工作或者居住地接受義務(wù)教育的，當(dāng)?shù)厝嗣裾畱?yīng)當(dāng)為其提供平等接受義務(wù)教育的條件。具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。”法律上并沒有要求適齡兒童或者少年接受義務(wù)教育必須以辦理居住證為先決要件，只需要有文件證明其父母或者法定監(jiān)護(hù)人工作或者居住地即可。
不僅僅是義務(wù)教育不需要以居住證作為證明文件，其他所有的公共服務(wù)也不需要居住證，無論是參加社會保險、還是住房公積金等都不需要居住證。事實(shí)上，在過去的幾十年中，即便沒有居住證，在絕大多數(shù)城市都已經(jīng)慢慢解決了非戶籍人口享受義務(wù)教育、社會保險和住房公積金等公共服務(wù)問題。如果在以往不需要居住證即能解決以上這些公共服務(wù)，那么今后就沒有必要再通過辦理居住證的辦法。
更為重要的是，現(xiàn)在這些公共服務(wù)存在的頑疾并非是通過居住證就能夠解決。當(dāng)我們談及當(dāng)下中國公共服務(wù)存在的問題，并非是指目前的公共服務(wù)體系不考慮非戶籍人口，事實(shí)上，在很多城市非戶籍人口的公共服務(wù)已經(jīng)得到了很好解決。以上海為例，這個擁有將近1000萬非戶籍人口的城市在最近幾年已經(jīng)妥善解決為非戶籍子女的義務(wù)教育問題，而不管這些適齡兒童的父母有沒有居住證。到2012年底，非戶籍學(xué)生在義務(wù)教育階段總?cè)雽W(xué)人數(shù)中的占比已達(dá)45%，而在一年級新生中已經(jīng)超過了戶籍子女。但是據(jù)上海市公安局于今年8月份公布的數(shù)據(jù)，全市1100.09萬非當(dāng)?shù)貞艏丝谥校k理上海市居住證的是107.14萬人，辦理臨時居住證456.02萬人，未辦證者達(dá)到536.93萬人。由此可見，沒有居住證也能夠?qū)崿F(xiàn)公共服務(wù)均等化。
那么，當(dāng)下中國公共服務(wù)的弊病存在哪里？在我看來，最主要是源于人口的高度流動和公共服務(wù)本無法流轉(zhuǎn)之間的沖突。以養(yǎng)老保險為例，如果我經(jīng)常變更工作地--假設(shè)今年在上海，明年在廣州，后年在北京，那么就會遇到一個非常頭痛的問題，每到一個工作地就要開設(shè)一個社保賬戶，而且工作單位為我支付的社會統(tǒng)籌部分的養(yǎng)老金已經(jīng)與他無緣--在現(xiàn)收現(xiàn)付的養(yǎng)老體系下，統(tǒng)籌部分已經(jīng)被用來支付工作地退休員工的退休金了。
很顯然，目前的居住證模式?jīng)]有辦法解決這個難題。相反，還造成了另外的難題。《征求意見稿》第十六條規(guī)定了居住證發(fā)放地人民政府應(yīng)當(dāng)確定的落戶條件，對那些中等城市、大城市和特大城市的落戶都設(shè)置了一定的年限，盡管《征求意見稿》中沒有明確規(guī)定這些年限是否“連續(xù)”，但是在實(shí)際操作過程中，目前已經(jīng)實(shí)施居住證的城市都是要求“連續(xù)”。假設(shè)今后居住證也需要“連續(xù)”，那就意味著那些頻頻更換工作地的居民會深受其累--他給各個城市都繳納了養(yǎng)老保險，最終卻可能不屬于任何一個城市。事實(shí)上，在勞動力流動頻繁的今天，這個群體的比重盡管不大，但人口規(guī)模不不在少數(shù)。換句話說，居住證制度反而把一個本該統(tǒng)一的勞動力大市場分割成了若干個城市，制造了更多的麻煩。
以上的分析表明，如果真要保障流動人口的公共服務(wù)，不需要居住證也可以實(shí)現(xiàn)，事實(shí)上已有的法律已經(jīng)能夠解決。那些現(xiàn)在無法解決的公共服務(wù)難題--主要是人口流動和公共服務(wù)本地化之間的不匹配，則是居住證制度無法解決的。更為重要的是，居住證制度可能還會強(qiáng)化人口流動和公共服務(wù)本地化的矛盾，這可能是居住證制度出臺時所沒有想到的。
