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2025年03月13日
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黨的十八大要求，到2020年小康社會(huì)全面建成之時(shí)，工業(yè)化基本實(shí)現(xiàn)，信息化水平大幅度提升，城鎮(zhèn)化質(zhì)量明顯提高，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)成效顯著。人是生產(chǎn)力中最活躍、最革命的因素，農(nóng)民市民化是城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵，因此2013年中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議進(jìn)一步要求以人為本，推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化，提高城鎮(zhèn)人口素質(zhì)和居民生活質(zhì)量，把促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住農(nóng)業(yè)戶籍人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化作為首要任務(wù)。
要解決農(nóng)民市民化問(wèn)題，必須弄清農(nóng)民人口現(xiàn)狀，找到農(nóng)民市民化的有效途徑。面對(duì)巨量農(nóng)村人口，單純的大城市化或單純的小城鎮(zhèn)化都難以解決問(wèn)題，“中城市化”道路是可行的選擇。
當(dāng)前中國(guó)農(nóng)民人口結(jié)構(gòu)的幾個(gè)總量特征
(一)農(nóng)民人口城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)
1.全國(guó)農(nóng)業(yè)戶籍人口為8.8億。根據(jù)公安部2011中華人民共和國(guó)全國(guó)分縣市人口統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，全國(guó)農(nóng)業(yè)戶籍人口為88521萬(wàn)人。
2.全國(guó)鄉(xiāng)村中的農(nóng)業(yè)戶籍人口為6.3億。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局人口統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2011年全國(guó)鄉(xiāng)村人口65656萬(wàn)人；根據(jù)《中國(guó)2010年第六次人口普查資料》，鄉(xiāng)村人口中非農(nóng)業(yè)戶籍人口占鄉(xiāng)村總?cè)丝诒戎貫?.32％，則鄉(xiāng)村人口中農(nóng)業(yè)戶籍人口占鄉(xiāng)村總?cè)丝诒戎貫?5.68％；以此比例推算，2011年全國(guó)鄉(xiāng)村常住農(nóng)業(yè)戶籍人口為62820萬(wàn)人。
3.全國(guó)城鎮(zhèn)中的農(nóng)業(yè)戶籍人口為2.6億。2011年全國(guó)農(nóng)業(yè)戶籍人口88521萬(wàn)人，減去鄉(xiāng)村常住農(nóng)業(yè)戶籍人口62820萬(wàn)人，則全國(guó)城鎮(zhèn)中的農(nóng)業(yè)戶籍人口為25701萬(wàn)人。
(二)鄉(xiāng)村人口結(jié)構(gòu)
1.全國(guó)鄉(xiāng)村常住人口中農(nóng)民工為1.3億。農(nóng)民工中本地農(nóng)民工以及絕大部分在“鄉(xiāng)外縣內(nèi)”務(wù)工的農(nóng)民工常住鄉(xiāng)村，為鄉(xiāng)村常住農(nóng)業(yè)戶籍人口；而絕大部分在“縣外省內(nèi)”以及“省外”務(wù)工的農(nóng)民工常住城市，為城市常住農(nóng)業(yè)戶籍人口。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2012年全國(guó)農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告，2011年我國(guó)“鄉(xiāng)外縣內(nèi)”農(nóng)民工占外出農(nóng)民工(15863萬(wàn)人)的20.2％，約為3204.3萬(wàn)人，本地農(nóng)民工9415萬(wàn)人，總計(jì)12619.3萬(wàn)人農(nóng)民工常住鄉(xiāng)村。這部分農(nóng)民工常住鄉(xiāng)村，在從事非農(nóng)生產(chǎn)的同時(shí)兼顧農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。
2.全國(guó)鄉(xiāng)村全職農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力為2.6億。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局《中國(guó)人口和就業(yè)統(tǒng)計(jì)年鑒(2012)》2011年全國(guó)人口變動(dòng)情況抽樣調(diào)查，2011年全國(guó)鄉(xiāng)村人口中年齡為16～59歲、19～59歲的人口分別占64.24％、60.23％，以此比例推算出2011年16～59歲、19～59歲的鄉(xiāng)村常住農(nóng)業(yè)戶籍人口分別為40355.6萬(wàn)人、37836.5萬(wàn)人。16～18歲的鄉(xiāng)村常住農(nóng)業(yè)戶籍人口主要是高中生或農(nóng)民工。
根據(jù)2012年全國(guó)農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告，2011年農(nóng)民工(全部為16歲及以上，絕大部分在60歲以下)中16～20歲的比重為6.3％。若16～20歲的人口比重按年齡平均分布，則16～18歲的比重約為3.78％，19～59歲的比重約為96.22％，以此比例推算出2011年19～59歲的鄉(xiāng)村常住農(nóng)民工為12142.3萬(wàn)人。
19～59歲的鄉(xiāng)村常住農(nóng)業(yè)戶籍人口37836.5萬(wàn)人，減去19歲及以上的鄉(xiāng)村常住農(nóng)民工12142.3萬(wàn)人，則鄉(xiāng)村全職農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力(全職從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的19～59歲的勞動(dòng)力)為25694.2萬(wàn)人。
3.全國(guó)鄉(xiāng)村人口中非農(nóng)業(yè)戶籍人口為2836萬(wàn)人。根據(jù)《中國(guó)2010年第六次人口普查資料》，鄉(xiāng)村人口中非農(nóng)業(yè)戶籍人口占鄉(xiāng)村總?cè)丝诒戎貫?.32％，以此比例推算，2011年鄉(xiāng)村人口中的非農(nóng)業(yè)戶口人數(shù)約為2836萬(wàn)人。
(三)城鎮(zhèn)農(nóng)民人口結(jié)構(gòu)
1.常住城市的農(nóng)民工為1.3億人。根據(jù)2012年全國(guó)農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告，2011年我國(guó)外出農(nóng)民工中，“縣外省內(nèi)”與“省外”務(wù)工的農(nóng)民工占全部外出農(nóng)民工的比重為79.8％，約12658.7萬(wàn)人，絕大部分常住城市，是常住城市的農(nóng)業(yè)戶籍人口中的壯年就業(yè)大軍。
根據(jù)2012年全國(guó)農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告，2011年我國(guó)外出農(nóng)民工有三成在直轄市和省會(huì)城市務(wù)工(在直轄市務(wù)工的占10.3％，在省會(huì)城市務(wù)工的占20.5％)，有七成在地級(jí)市、縣級(jí)市及建制鎮(zhèn)務(wù)工。
2.常住城市的非農(nóng)民工農(nóng)業(yè)戶籍人口為1.3億人。全國(guó)城鎮(zhèn)中的農(nóng)業(yè)戶籍人口為25701萬(wàn)人，常住城市的農(nóng)民工為12658.7萬(wàn)人，則常住城市的不屬于農(nóng)民工的農(nóng)業(yè)戶籍人口為13042.3萬(wàn)人。這1.3億人主要包括外出農(nóng)民工和城市市民攜帶的老人、兒童以及其他原因遷移的非農(nóng)民工農(nóng)業(yè)戶籍人口。
(四)城鄉(xiāng)農(nóng)民素質(zhì)結(jié)構(gòu)
1.城市常住農(nóng)民工中初中及以上文化程度者近九成，其中初中文化程度者超過(guò)六成；小學(xué)及以下文化程度者為一成。
根據(jù)2011年全國(guó)農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告，外出農(nóng)民工中初中文化程度的比重最高，為62.9％，小學(xué)及以下、高中、中專、大專及以上文化程度的農(nóng)民工，其比重分別為11.6％、12.7％、5.8％、7.0％。常住城市的農(nóng)民工是外出農(nóng)民工的主體(79.8％)，外出農(nóng)民工的文化結(jié)構(gòu)從根本上反映了城市常住農(nóng)民工的文化結(jié)構(gòu)。常住城市的農(nóng)民工為12659萬(wàn)，以此比例計(jì)算，則城市常住農(nóng)民工初中文化程度農(nóng)民工約7962.3萬(wàn)人，小學(xué)及以下、高中、中專、大專及以上文化程度的農(nóng)民工分別為1468.4萬(wàn)人、1607.7萬(wàn)人、734.2萬(wàn)人、886.1萬(wàn)人。
2.農(nóng)村常住勞動(dòng)力中初中以上文化程度者近七成，其中初中文化程度者超過(guò)五成；小學(xué)及以下文化程度者約占三成。
根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局《中國(guó)農(nóng)村住戶調(diào)查年鑒(2010)》，農(nóng)村居民家庭勞動(dòng)力初中程度的比重最大，約為52.44％，比外出農(nóng)民工低約10個(gè)百分點(diǎn)；高中程度的比重為12.05％，與外出農(nóng)民工相當(dāng)；中專程度的比重為2.93％，比外出農(nóng)民工低2.87個(gè)百分點(diǎn)；大專及以上的比重為2.41％，比外出農(nóng)民工低4.59個(gè)百分點(diǎn)；小學(xué)及以下的比重為30.17％，比外出農(nóng)民工高出了18.5個(gè)百分點(diǎn)；農(nóng)村居民家庭勞動(dòng)力文化程度明顯低于外出農(nóng)民工文化程度。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局對(duì)農(nóng)村居民家庭勞動(dòng)力的界定，農(nóng)村居民家庭勞動(dòng)力文化結(jié)構(gòu)可以近似反映出鄉(xiāng)村常住勞動(dòng)力(即16～59歲的鄉(xiāng)村常住農(nóng)業(yè)戶籍人口)的文化結(jié)構(gòu)。根據(jù)《中國(guó)農(nóng)村住戶調(diào)查年鑒(2010)》農(nóng)村居民家庭勞動(dòng)力的文化結(jié)構(gòu)計(jì)算，鄉(xiāng)村常住勞動(dòng)力(即16～59歲的鄉(xiāng)村常住農(nóng)業(yè)戶籍人口)初中、高中、中專、大專及以上、小學(xué)及以下文化程度者分別約為21162.5萬(wàn)人、4862.8萬(wàn)人、1182.4萬(wàn)人、972.6萬(wàn)人、12175.3萬(wàn)人。
(五)城鄉(xiāng)農(nóng)民年齡結(jié)構(gòu)
1.鄉(xiāng)村60歲及以上老年人超過(guò)1億。2011年末全國(guó)鄉(xiāng)村60歲及以上老齡人口約為1.08億，占全國(guó)60歲及以上老齡人口的58.38％，比城市高出16個(gè)百分點(diǎn)。其中高齡老年人增加更為迅速，到2009年底，鄉(xiāng)村80歲以上高齡老年人增加到了1100萬(wàn)，占鄉(xiāng)村老年人總數(shù)的11.3％。
2.鄉(xiāng)村15歲及以下兒童約1.3億。根據(jù)2011年全國(guó)人口變動(dòng)情況抽樣調(diào)查，2011年中國(guó)鄉(xiāng)村0～15歲的人口比重為20.22％，則2011年全國(guó)62820萬(wàn)鄉(xiāng)村常住農(nóng)業(yè)戶籍人口中，0～15歲的人口總量達(dá)12702.2萬(wàn)。根據(jù)全國(guó)婦聯(lián)課題組測(cè)算，鄉(xiāng)村留守兒童(0～17歲)達(dá)到6102.55萬(wàn)。
3.16～59歲的鄉(xiāng)村常住農(nóng)業(yè)戶籍人口約4億。測(cè)算方式請(qǐng)見(jiàn)本文“鄉(xiāng)村人口結(jié)構(gòu)”部分。
4.21～40歲的鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)壯勞力約1.2億。根據(jù)2011年全國(guó)人口變動(dòng)情況抽樣調(diào)查，全國(guó)鄉(xiāng)村人口中21～40歲的人口比重為29.11％，以此比例推算出2011年21～40歲的鄉(xiāng)村常住農(nóng)業(yè)戶籍人口為18286.9萬(wàn)人。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2010年我國(guó)農(nóng)民工調(diào)查監(jiān)測(cè)報(bào)告，本地農(nóng)民工中21～40歲的比重為41.8％，外出農(nóng)民工21～40歲的比重為73.1％；以此比例推算，2011年常住鄉(xiāng)村的12619.3萬(wàn)農(nóng)民工中，21～40歲的農(nóng)民工總量約為6277.8萬(wàn)人。因此，2011年全國(guó)在鄉(xiāng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的、21～40歲壯年勞動(dòng)力為12009.1萬(wàn)人。
5.城市農(nóng)民工超過(guò)八成在40歲以下。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2011年農(nóng)民工調(diào)查監(jiān)測(cè)報(bào)告，2011年外出農(nóng)民工40歲以下的農(nóng)民工的比重達(dá)到81.8％，40歲以上占18.2％。以此比例推算，在我國(guó)12658.7萬(wàn)城市常住農(nóng)民工中，40歲以下的農(nóng)民工為10354.8萬(wàn)人，40歲以上的農(nóng)民工為2303.9萬(wàn)人。
關(guān)于農(nóng)民市民化問(wèn)題的幾個(gè)判斷
1.巨量農(nóng)民亟須市民化。全國(guó)8.8億農(nóng)業(yè)戶籍人口全部需要市民化，享受市民化的國(guó)民待遇，但現(xiàn)階段最迫切需要市民化的是已在城鎮(zhèn)常住的2.6億農(nóng)業(yè)戶籍人口，這些人口尚處于半城市化狀態(tài)。
其中，我國(guó)現(xiàn)有的12658.7萬(wàn)“縣外省內(nèi)”務(wù)工與“省外”務(wù)工的農(nóng)民工，在城市就業(yè)、生活，特別是3279萬(wàn)“舉家外出”的農(nóng)民工，大部分具有較強(qiáng)的就業(yè)能力，其子女也已長(zhǎng)期生活在城市，基本不可能返回鄉(xiāng)村，但大部分沒(méi)有享受市民待遇，其市民化要求強(qiáng)烈。
另外，若按國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃提出的要求，到2020年，城鎮(zhèn)化率將達(dá)約60％，城鎮(zhèn)常住人口將達(dá)8.5億人，則2012～2020年期間新增城鎮(zhèn)常住人口達(dá)1.6億人(每年新增鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)移人口約1800萬(wàn))，也需要逐步市民化。其中首先是常住鄉(xiāng)村的12619.3萬(wàn)農(nóng)民工，雖然其兼顧農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，但已在非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)，文化素質(zhì)、就業(yè)能力較強(qiáng)，市民化條件較好，市民化的要求較為迫切。
2.農(nóng)民工文化結(jié)構(gòu)與市民化需求不匹配。穩(wěn)定就業(yè)對(duì)于農(nóng)民工市民化至關(guān)重要，而文化程度是穩(wěn)定就業(yè)的基本條件。雖然農(nóng)民工比農(nóng)村居民勞動(dòng)力的文化程度要高，但相對(duì)城市市民而言，農(nóng)民工的文化程度仍然較低，與市民化的需求相差較大。2011年全部農(nóng)民工中高中及以上文化程度(包括高中、中專以及大專及以上文化程度，下同)的比重僅為23％，特別是本地農(nóng)民工中高中及以上文化程度的比重低達(dá)20.5％，而在城鎮(zhèn)就業(yè)人員中的高中及以上文化程度的比重為50％，城鎮(zhèn)失業(yè)人員中的高中及以上文化程度的比重為53.6％；全部農(nóng)民工大專及以上文化程度的比重僅為5.3％，而城鎮(zhèn)就業(yè)人員中的大學(xué)專科、大學(xué)本科及以上文化程度的比重高達(dá)24.3％。我國(guó)農(nóng)民工的整體文化素質(zhì)不高，進(jìn)城后就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力低，就業(yè)穩(wěn)定性差，極大地制約農(nóng)民工市民化進(jìn)程。
3.農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力文化素質(zhì)10年間改善微小。由于文化程度較高的鄉(xiāng)村勞動(dòng)力大量外出務(wù)工，鄉(xiāng)村智力資源嚴(yán)重外流，導(dǎo)致鄉(xiāng)村全職農(nóng)民整體文化程度長(zhǎng)期處在較低水平。2001年農(nóng)村居民家庭勞動(dòng)力小學(xué)及以下文化程度者為39％，而根據(jù)筆者測(cè)算，2011年全國(guó)35.6％的鄉(xiāng)村全職農(nóng)民的文化素質(zhì)仍停留在小學(xué)及以下文化程度，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者文化素質(zhì)10年來(lái)改善微小。
4.農(nóng)業(yè)生產(chǎn)尚未出現(xiàn)空心化、老齡化現(xiàn)象。近年來(lái)，由于大量勞動(dòng)力外出務(wù)工，鄉(xiāng)村地區(qū)青年人大量減少，個(gè)別地區(qū)出現(xiàn)撂荒現(xiàn)象，但從全國(guó)整體上看，大量農(nóng)民工的離去目前并沒(méi)有導(dǎo)致我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的“空心化”(即大面積鄉(xiāng)村無(wú)人從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn))，農(nóng)村農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力存量仍然充足。根據(jù)全國(guó)第二次全國(guó)土地調(diào)查，我國(guó)耕地面積為20.27億畝，2013年全國(guó)糧食播種面積為16.79億畝，而2011年全國(guó)19～59歲的鄉(xiāng)村全職農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力為25694.2萬(wàn)人，鄉(xiāng)村全職農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的人均耕地面積為7.89畝和人均糧食播種面積為6.53畝，另有1.3億常住鄉(xiāng)村的農(nóng)民工可以兼顧農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，鄉(xiāng)村現(xiàn)有農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力數(shù)量完全能夠支撐我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與糧食生產(chǎn)。在土地面積不增的情況下，我國(guó)糧食連年增產(chǎn)，也充分證明了這一點(diǎn)。
農(nóng)業(yè)生產(chǎn)也未出現(xiàn)“老齡化”。雖然我國(guó)鄉(xiāng)村老人日益增多，但2011年全國(guó)鄉(xiāng)村地區(qū)仍有1.2億壯年勞動(dòng)力從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，壯年勞動(dòng)力的人均耕地面積也僅為17畝左右。
5.鄉(xiāng)村老齡化程度重于城市。2011年開(kāi)展的“國(guó)家應(yīng)對(duì)人口老齡化戰(zhàn)略研究”表明，目前我國(guó)農(nóng)村人口老齡化的程度已經(jīng)達(dá)到15.4％，比全國(guó)13.26％的平均水平高出2.14個(gè)百分點(diǎn)，高于城市老齡化程度。根據(jù)中央農(nóng)村工作辦公室2009年調(diào)查，農(nóng)村老齡人口規(guī)模是城市的1.69倍，老齡化水平是城市的2.3倍，老齡人口撫養(yǎng)比是城市的2.8倍。
“中城市化”是比較可行的戰(zhàn)略抉擇
1.大城市化帶動(dòng)農(nóng)民市民化已經(jīng)沒(méi)有空間。城市規(guī)模與勞動(dòng)生產(chǎn)率之間是一種倒U形關(guān)系，城市人口規(guī)模超過(guò)一定閾值后，城市生產(chǎn)就會(huì)走向規(guī)模不經(jīng)濟(jì)。根據(jù)國(guó)內(nèi)外學(xué)者研究，城市人口規(guī)模達(dá)到150萬(wàn)，其規(guī)模經(jīng)濟(jì)完全消失。而我國(guó)大城市如北京、上海、廣州、天津等人口規(guī)模已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)最佳規(guī)模，雖然在一些方面仍比中小城市有規(guī)模效益，但在整體上與理想城市規(guī)模相比，已經(jīng)大量出現(xiàn)規(guī)模不經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，更為嚴(yán)重的是部分城市甚至已經(jīng)達(dá)到或超過(guò)土地資源承載極限。據(jù)《京津冀發(fā)展報(bào)告(2013)——承載力測(cè)度與對(duì)策》的研究與測(cè)算，京津冀地區(qū)土地資源最大人口承載力可達(dá)17080.75萬(wàn)人至19101.07萬(wàn)人，最大人口密度可達(dá)1023.97人至1145.08人/平方公里，而北京市2011年常住人口已達(dá)2018.6萬(wàn)人，人口密度達(dá)到1230人/平方公里，已經(jīng)超出了土地資源人口承載力；天津市2011年常住人口為1354.58萬(wàn)人，人口密度達(dá)到1134人/平方公里，也已經(jīng)接近承受的極限。特別是在水資源方面，2011年北京市人均水資源占有量?jī)H為119m[3]，天津市人均水資源占有量?jī)H為116m[3]，遠(yuǎn)低于國(guó)際人均水資源占有量1000m[3]的重度缺水標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)大城市化帶動(dòng)農(nóng)民市民化已經(jīng)基本沒(méi)有空間。
大城市中大量農(nóng)民工長(zhǎng)期得不到市民待遇，處于人在城市但不能融入城市的“非農(nóng)民、非市民”的“半市民化”狀態(tài)，也說(shuō)明大城市化帶動(dòng)農(nóng)民市民化已經(jīng)遇到“天花板”。
2.小城鎮(zhèn)化帶動(dòng)農(nóng)民市民化長(zhǎng)期徘徊不前。小城鎮(zhèn)由于定位、布局、體制等問(wèn)題，資源、產(chǎn)業(yè)、人口等難以集聚，形不成規(guī)模經(jīng)濟(jì)和城市功能。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)規(guī)模較小，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單，就業(yè)崗位缺乏；重工業(yè)輕商業(yè)，往往“有城無(wú)市”，沒(méi)有持續(xù)的消費(fèi)能力和發(fā)達(dá)的服務(wù)業(yè)；基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)較為薄弱，生產(chǎn)效率與生活質(zhì)量較低。這些問(wèn)題致使我國(guó)小城鎮(zhèn)長(zhǎng)期處于“半城市化”狀態(tài)，對(duì)農(nóng)民市民化的帶動(dòng)作用不大。2002年我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就解決了1.33億鄉(xiāng)村勞動(dòng)力就業(yè)，而到2011年我國(guó)在鄉(xiāng)村從事非農(nóng)生產(chǎn)的農(nóng)民工還是1.3億，這說(shuō)明，近10年來(lái)，小城鎮(zhèn)化基本沒(méi)有帶動(dòng)農(nóng)民的市民化，難以承擔(dān)城市化的任務(wù)。
3.“中城市化”可能是帶動(dòng)農(nóng)民市民化的主要途徑。針對(duì)我國(guó)2.6億農(nóng)業(yè)戶籍人口常住城鎮(zhèn)、1.3億農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工但常住鄉(xiāng)村兼顧農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、2.3億鄉(xiāng)村老人與兒童尚需照顧的農(nóng)民人口結(jié)構(gòu)，在我國(guó)大城市化基本沒(méi)有空間、小城鎮(zhèn)化非農(nóng)就業(yè)無(wú)法增長(zhǎng)的情況下，應(yīng)該轉(zhuǎn)向以中等城市為主體的“中城市化”戰(zhàn)略，即以中等城市和百?gòu)?qiáng)縣城為基本單元，以建制鎮(zhèn)為支點(diǎn)，建設(shè)分布式城市網(wǎng)絡(luò)，淡化縣級(jí)行政功能，優(yōu)先建立現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，創(chuàng)造大量就業(yè)崗位，統(tǒng)一基本公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。
利用200個(gè)左右中等城市和縣城的已有成熟基礎(chǔ)設(shè)施與發(fā)展空間，低成本吸納中等城市既有和從大城市析出的城市常住農(nóng)民工以及其他常住城市的農(nóng)業(yè)戶籍人口，逐步減緩我國(guó)主要大城市的人口膨脹、交通擁堵、環(huán)境惡化、住房緊張、就業(yè)困難等問(wèn)題。加強(qiáng)建制鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)本地農(nóng)民工以及在“鄉(xiāng)外縣內(nèi)”務(wù)工的農(nóng)民工等在市鎮(zhèn)落戶定居，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)聚集、人口聚集、服務(wù)聚集。小城鎮(zhèn)化是城鄉(xiāng)分離的，小城鎮(zhèn)僅具半城市功能。與小城鎮(zhèn)不同，作為中城市化的支點(diǎn)，建制鎮(zhèn)是市鎮(zhèn)，即與中等城市的功能是一體的，二者不是行政聯(lián)系，而是產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作的統(tǒng)一經(jīng)濟(jì)區(qū)。
需要說(shuō)明的是，“中城市化”戰(zhàn)略與“市管縣”、“省管縣”是完全不同的。縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)從本質(zhì)上說(shuō)，是城鄉(xiāng)分割的，而且以傳統(tǒng)農(nóng)村為主。“市管縣”、“省管縣”雖然重視縣域的發(fā)展，但從根本上說(shuō)，是在城鄉(xiāng)分割的框架下強(qiáng)化縣級(jí)行政能力，因而無(wú)論是市還是省，對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的城市化作用都是有限的。而“中城市化”戰(zhàn)略一開(kāi)始就打破縣域框架，弱化縣級(jí)行政能力，走市鎮(zhèn)一體化、城鄉(xiāng)一體化的路子。縣在“中城市化”戰(zhàn)略中，只是一個(gè)地理或區(qū)域概念，而不是行政概念。
中等城市的適度規(guī)模有利于充分發(fā)揮工業(yè)生產(chǎn)與城市社區(qū)的集聚效應(yīng)，利用已有的良好產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、教育科研條件，發(fā)展有競(jìng)爭(zhēng)力的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)(特別是現(xiàn)代服務(wù)業(yè))，創(chuàng)造大量就業(yè)機(jī)會(huì)；有利于利用已有配套基礎(chǔ)設(shè)施和公用設(shè)施開(kāi)展城市建設(shè)，低成本解決住房等生活問(wèn)題，大幅度減低農(nóng)民市民化與公共服務(wù)的高昂成本；有利于根據(jù)生產(chǎn)生活需要，規(guī)劃和發(fā)展低碳、智能、便捷的公共交通系統(tǒng)，以公共交通為主解決市民出行問(wèn)題；有利于避免大城市和超大城市能源緊張、環(huán)境污染等弊病與規(guī)模不經(jīng)濟(jì)。
推進(jìn)“中城市化”的幾點(diǎn)建議
1.把新興、綠色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展重點(diǎn)放到中等城市。把高附加值的節(jié)能環(huán)保、新一代信息技術(shù)、生物、高端裝備制造、新能源、新材料、新能源汽車(chē)等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展重點(diǎn)放到中等城市，依托中等城市的特色資源與產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，發(fā)展各具特色的高度專業(yè)化新興產(chǎn)業(yè)集群，打造一批高成長(zhǎng)性、高增長(zhǎng)率、高收入水平的中等城市，迅速縮小中等城市與大城市之間的收入差距，迅速提高中等城市的就業(yè)吸引力與就業(yè)容納能力。
大力發(fā)展中等城市綠色產(chǎn)業(yè)，推廣清潔、低碳、高效的生產(chǎn)技術(shù)，打造一批資源節(jié)約、環(huán)境友好、宜居宜業(yè)的高品質(zhì)中等城市。
以中等城市為主導(dǎo)，市、鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化布局，大力發(fā)展專業(yè)鎮(zhèn)，形成一批工業(yè)鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)鎮(zhèn)、商貿(mào)鎮(zhèn)、服務(wù)鎮(zhèn)等。
2.圍繞城市需求發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)。大力發(fā)展購(gòu)物、休閑、娛樂(lè)、旅游、商務(wù)等專業(yè)市場(chǎng)、大型購(gòu)物中心以及網(wǎng)上交易平臺(tái)等現(xiàn)代化商業(yè)設(shè)施，推動(dòng)現(xiàn)代商貿(mào)服務(wù)業(yè)的發(fā)展，活躍城市消費(fèi)市場(chǎng)，拉動(dòng)城市消費(fèi)，提升中小城市生活質(zhì)量。
大力發(fā)展交通運(yùn)輸業(yè)、現(xiàn)代物流業(yè)、信息服務(wù)業(yè)等生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，在促進(jìn)制造業(yè)發(fā)展的同時(shí)，改善城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高城市增長(zhǎng)質(zhì)量與可持續(xù)發(fā)展能力。
利用人口老齡化、“124”的家庭結(jié)構(gòu)(即一個(gè)孩子兩個(gè)中年四個(gè)老人)以及家務(wù)勞動(dòng)社會(huì)化等帶來(lái)的養(yǎng)老、家政、醫(yī)療陪護(hù)等巨大服務(wù)需求，引導(dǎo)和扶持中小城市家庭與社區(qū)服務(wù)行業(yè)向規(guī)模化、專業(yè)化方向發(fā)展。
3.推動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)公司化。在培養(yǎng)職業(yè)農(nóng)民與土地流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)上，大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的公司化，在具備條件的地方發(fā)展公司性質(zhì)的現(xiàn)代農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)莊、農(nóng)業(yè)園區(qū)、農(nóng)業(yè)合作社、農(nóng)工商綜合體等，推廣生態(tài)種養(yǎng)模式，建設(shè)綠色加工基地，向特色、高效、品牌農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變。在公司化的基礎(chǔ)上，農(nóng)業(yè)收入逐步實(shí)現(xiàn)工資化。凡是實(shí)現(xiàn)收入工資化的農(nóng)民，無(wú)論是務(wù)工的還是務(wù)農(nóng)的，一律享有市民待遇。
4.農(nóng)民實(shí)行超前免費(fèi)中專教育。針對(duì)農(nóng)民工文化層次較低、難以在城市穩(wěn)定就業(yè)、無(wú)法在城市長(zhǎng)期生存的狀況，實(shí)行農(nóng)民免費(fèi)職業(yè)教育政策，在九年制義務(wù)教育的基礎(chǔ)上，對(duì)青壯年農(nóng)民附加3年免費(fèi)中等專科職業(yè)教育，保障農(nóng)民形成一技之能，形成與城市化一致的文化結(jié)構(gòu)。2009年全國(guó)農(nóng)村固定觀察點(diǎn)“農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移專項(xiàng)跟蹤調(diào)查”顯示，在接受過(guò)非農(nóng)業(yè)職業(yè)教育和培訓(xùn)的外出勞動(dòng)力中，有穩(wěn)定受雇崗位的占72.3％，而在未接受過(guò)非農(nóng)業(yè)職業(yè)教育和培訓(xùn)的外出勞動(dòng)力中，這一比重只有59.6％；接受過(guò)非農(nóng)業(yè)的職業(yè)教育和培訓(xùn)的勞動(dòng)力的平均外出時(shí)間為283天，比未接受過(guò)的平均外出時(shí)間多出16.6天。
5.建立市鎮(zhèn)一體化的社會(huì)保障體系。在中小城市放開(kāi)落戶限制的基礎(chǔ)上，以推進(jìn)基本公共社會(huì)福利的均等化為突破口，逐步消除戶籍人口與非戶籍人口之間的不平等待遇和差距，建立市鎮(zhèn)一體化的社會(huì)保障體系。
重點(diǎn)以農(nóng)民工整體融入城市公共服務(wù)體系為核心，確保農(nóng)民工及其子女平等接受教育、醫(yī)療、失業(yè)、養(yǎng)老等基本公共服務(wù)，逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)由戶籍人口向常住人口全覆蓋。
大力建立覆蓋農(nóng)民工的城鎮(zhèn)住房保障體系，政府通過(guò)建設(shè)廉租房、廉價(jià)房、共有產(chǎn)權(quán)房以及合作建房等多種形式提供農(nóng)民工住房，促進(jìn)農(nóng)民工在城鎮(zhèn)落戶定居。
