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2025年03月13日
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中國房地產報記者獨家獲悉，各省市于8月底上報的新型城鎮化試點，目前名單已經確定，全國共選取了50多個試點，具體名單很快就會對外公布。
“對于新型城鎮化試點中鎮改市的難點，中央層面擔心機構膨脹，地方上級政府主要擔心財政收入的剝離。” 國家發改委城市和小城鎮改革發展中心副主任喬潤令在接受中國房地產報記者采訪時表示。對此，他建議：第一，鎮改市后公務員總量保持不變，要對內部結構進行調整;第二，在地方財政上實行逐步過渡的政策;第三，推行省管縣。
中國房地產報：8月底，新型城鎮化試點名單陸續上報。對于已經上報的試點，何時確定最終名單?試點的目標和任務是什么?
喬潤令：目前，新型城鎮化試點名單已經確定，全國共選取50多個試點，具體名單很快就會對外公布。
總體上來說，試點的選取兼顧公平和均衡原則，不論東部沿海，還是中西部都有典型。對于試點城市，接下來要制定試點方案，每年都會有督導、檢查和評估，總結一些經驗和做法。目標是到2017年要形成制度和體系，在全國推廣。其實不一定等到三年之后，哪方面專項改革條件成熟了，就可以馬上推廣。
中國房地產報：新型城鎮化試點包括哪些方面?
喬潤令：主要包括四個方面：
第一，建立農業轉移人口市民化成本分擔機制。農民進城的公共服務支出需要很大的開支，據我們調研，光義務教育方面就需要幾十億元。這些農業轉移人口市民化成本如果光讓城市政府解決肯定負擔不起。現在探討的辦法可能是中央財政出一部分，各級政府出一部分，企業再出一部分。
第二，建立多元化可持續的城鎮化投融資機制。以往城鎮化過程中一些城市沒有穩定的財政收入來源，對土地財政依賴過大。試點考慮建立多元化可持續的城鎮化投融資機制，把權利責任進一步下放，給予試點城市發債的自主權，自發自還，要求公開透明。
第三，改革完善農村宅基地制度。農民進城后，要逐步改革和完善農村土地的退出機制，尤其是宅基地有償有序的流轉。
第四，創新行政管理和降低行政成本的設市模式。我國擁有十幾億人口，卻才有600多個城市，如果把小城鎮納入也不過2萬多個。相比于歐美發達國家，我國的城市數量太少了。下一步，住建部和民政部要確定城市標準，劃定城市邊界。一些縣要變成城市，還有相當一部分特大鎮也要變成城市，就是我們提到的鎮改市試點。
在這四項專項改革試點基礎上，還有城市創業創新環境、城市公共服務機制等七項綜合試點。
中國房地產報：剛才你提到鎮改市試點工作，你認為在此過程中需要突破哪些難點?
喬潤令：我國現有超過10萬人的鎮就有152個，其中人口規模在10萬~20萬的，達到小城市規模的就有142個。人口規模在20萬~50萬的，達到中等城市規模的有10個。特別是東南沿海地區，一些特大鎮的財政收入年均可達幾十億元，按照現有的標準早已是市了。但因為仍為鎮的體制，沒有獨立的財權、用人權、管理權、審批權，導致這些地方的經濟發展受阻。
廣東、浙江、江蘇等地已經開始了一些改革，比如擴權強鎮，在現有體制下賦予鎮縣級或副縣級管理的權限。這樣的改革由于在法律上沒有地位，隨著政策制定者的變化，隨時可能被收回。溫州龍港鎮就出現過這種情況。
對于這種發展受到的掣肘有一個形象的比喻：“一個長大的成人還穿著小孩的衣服。”因此國家提出鎮改市試點。試點的難點主要在于兩個方面：一是中央擔心鎮改市后會造成機構膨脹，一下子增加一兩倍的人，會造成政府公務開支大幅增加;二是地方上也有障礙，原來主管這些鎮的縣不希望鎮改市后分離出去。比如一個縣發展最好的兩個鎮就這么分出去了，對縣級財政收入影響很大，這涉及利益的博弈。
中國房地產報：在你看來，在試點鎮改市過程中如何解決這些問題?
喬潤令：試點的思路是，如果鎮的規模足夠大，就應該作為縣級市，變成省轄市。省轄市還有一種形式——地級市，這兩種模式是可行的，叫做切塊設市。而直接設鎮級市，實行縣管市，我們國家沒有這種體制，我認為鎮級市意義不大。
提出低成本設市就是主要解決機構膨脹問題。設市后人手一定不要再增加。我們研究的思路是公務員總量不變，內部結構調整。只要把握這個原則，中央擔心的機構膨脹問題就不會出現。另一方面，縣級政府的利益不在于權力之爭，而在于財政歸屬方面。針對這個問題可以制定過渡辦法，在一定期限內，財政還是歸縣級政府。同時縣和鎮都調整各自財政結構，然后逐步脫離，直至鎮改市財政完全獨立。第三，省管縣要繼續推行。省管縣后很多事情就好辦了，比如說獨立一個鎮，變為縣級市，直接歸省里管，和地級市沒關系了。這樣財政體制理順起來相對容易，地級市的障礙就消除了。
中國房地產報：這些試點將從哪些方面獲益?對于房地產行業的影響有哪些?
喬潤令：鎮改市試點的好處就是建立起適合這些鎮發展的體制，衛生、規劃等部門都會建立起相應的部門，實行城市管理。另外，國家的一些財政、戶籍制度等改革都會優先在這些地方實行。具體來說，以下幾個方面的好處顯而易見：擁有土地劃撥權。這樣，土地出讓后獲得的收益就留在了本級政府，之前是全部上交。擁有人事權。對于人事任命，相比之前更加靈活。擁有審批權。原來上項目要經過層層審批，現在環保、項目等權力都集中在鎮改市一級。
鎮改市對于房地產行業來說，也是一種帶動。隨著基礎設施的完善，城市的地價和房價都會形成一種上漲預期。但對于東南沿海一些本身基礎設施就很完善、和城市差別很小的建制鎮來說，可能不會發生很大變化。
中國房地產報：你怎么看中小城市的房地產發展前景?
喬潤令：現在一些二三線城市的房地產供給表現出供大于求的局面，住宅市場的供應嚴重過剩。這幾年比較熱的城市綜合體和商業項目，基本也是失敗的案例。國外在城鎮化過程中，曾經帶動了一批商業綜合體的繁榮。中國的城鎮化過程可能越過這個階段，不需要這么多的商業地產。原因在于中國的電商發展速度之快，遠遠超過人們的想象。人們就不需要再到商業綜合體去消費，在網上就可以解決購物需求。現在商業綜合體的租金也太高，導致商家成本上升，在價格上根本沒有優勢。立足中國房地產市場的現實情況，一些地產商轉向了小城鎮，開發養老地產、生態地產等相關產品。這些也正是中國城市供給中的空白。
