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2025年03月13日
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新型城鎮(zhèn)化建設(shè)是黨的十八屆三中全會(huì)確立的國家發(fā)展戰(zhàn)略，其關(guān)鍵是要找準(zhǔn)城鎮(zhèn)化過程中的全局性問題，以金融創(chuàng)新探索和推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化。在新一輪推進(jìn)的以土地、戶籍、財(cái)稅和投融資體制綜合配套改革為根本推動(dòng)力的新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，金融機(jī)構(gòu)充分發(fā)揮投融資主力作用，不僅是推動(dòng)未來中國中長期轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、擴(kuò)大國內(nèi)需求的戰(zhàn)略需要，也是解決中國當(dāng)前面臨的“穩(wěn)增長與調(diào)結(jié)構(gòu)”等多重困境、打造中國經(jīng)濟(jì)升級版的有效手段。
巨大的資金需求是城鎮(zhèn)化面臨的重要挑戰(zhàn)
當(dāng)前，我國新型城鎮(zhèn)化的資金需求巨大。未來十年向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的人口規(guī)模十分龐大，因此政府需要在住房、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)和社會(huì)保障等方面進(jìn)行大量的投資。發(fā)改委投資所的研究表明，“十二五”時(shí)期，城市基礎(chǔ)設(shè)施和保障性住房工程建設(shè)需要投資34萬億元左右，年均增長9.5%。城鎮(zhèn)化還必須解決隨遷農(nóng)民工醫(yī)療、社會(huì)保險(xiǎn)、子女上學(xué)等問題，這些投入也是一筆巨大的數(shù)字。據(jù)統(tǒng)計(jì)，一個(gè)農(nóng)民工轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)所需投資成本的平均數(shù)約15萬元。全國每年2000萬人的城鎮(zhèn)人口增長，需要投資總費(fèi)用平均數(shù)在3萬億元左右。
在我國過去15年左右的城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)過程中，投融資模式發(fā)生了巨大變化，從以預(yù)算內(nèi)財(cái)政為主轉(zhuǎn)向依靠預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外財(cái)政和銀行貸款等多種方式融資的局面。
除預(yù)算內(nèi)收入之外，地方政府通過以土地出讓金為主的各種預(yù)算外收入和借貸來解決城鎮(zhèn)化投融資問題。以省為基準(zhǔn)單位，地方土地出讓金占地方預(yù)算收入的比例，90年代末大概在10%左右，如今已達(dá)40%-50%的水平，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，這個(gè)比例更高。地方政府還直接從對土地和房屋交易的各種稅收獲得了收入，相關(guān)稅收份額從2000年的8% 增加到2010年的16.1%。實(shí)際上，由于房地產(chǎn)開發(fā)商往往是地方稅收主要貢獻(xiàn)者，房地產(chǎn)部門對地方預(yù)算內(nèi)收入的貢獻(xiàn)應(yīng)該更大。
但是，以土地出讓收入支撐基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的做法將難以為繼，因?yàn)槲覈呢?cái)政收入和土地收益難以維持高增長。新一輪城鎮(zhèn)化需要巨大的資金支持，然而既有的融資手段已被過度透支：在宏觀經(jīng)濟(jì)疲軟、金融秩序整頓和房地產(chǎn)調(diào)控等多重因素作用下，地方政府稅收、土地出讓金收入以及投融資平臺(tái)融資等城鎮(zhèn)化傳統(tǒng)資金來源的增速都將出現(xiàn)回落甚至可能出現(xiàn)萎縮。
首先是中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入“次高速經(jīng)濟(jì)增長”的換擋期，預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入的增長速度將會(huì)加速回落。根據(jù)中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)研究所的測算，我國未來10年經(jīng)濟(jì)增長速度可能在7%-8.5%區(qū)間波動(dòng)，這直接決定中國財(cái)政增速可能在9%-14%區(qū)間波動(dòng)，財(cái)政增速將比前10年平均20%的增速降低10個(gè)百分點(diǎn)左右。
其次，包括土地出讓金預(yù)算外收入和契稅、土地增值稅等預(yù)算內(nèi)收入在內(nèi)的土地相關(guān)收益難以持續(xù)上揚(yáng)。一是當(dāng)前粗放式的城鎮(zhèn)土地?cái)U(kuò)張難以為繼，2000-2010年期間房地產(chǎn)土地購置費(fèi)平均每年增長32.4%，建設(shè)用地平均增長13.2%，這種擴(kuò)張速度不可能再現(xiàn)；二是土地收儲(chǔ)的成本不斷增加，導(dǎo)致通過土地出讓獲得的可支配資金大幅度收縮。
最后，按照目前人口的測算，中國住房需求可能在2015年達(dá)到最高點(diǎn)，房地產(chǎn)需求高企所支撐的土地價(jià)格、房地產(chǎn)交易規(guī)模也將接近高點(diǎn)，加上中央政府為抑制高房價(jià)不得不進(jìn)行調(diào)控，這也注定未來土地價(jià)格和契稅的上升速度將顯著回落。
科學(xué)合理負(fù)債 支持新型城鎮(zhèn)化發(fā)展
政府舉債支持新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的前提是科學(xué)準(zhǔn)確地測算地方政府的可支配財(cái)力，規(guī)范舉債行為。政府動(dòng)態(tài)可支配財(cái)力要與債務(wù)結(jié)構(gòu)、期限相匹配。
要明晰政府性債務(wù)。把政府直接或間接承擔(dān)還款責(zé)任的債務(wù)，統(tǒng)一納入政府性債務(wù)管理范圍。舉債單位通過信托、金融租賃、發(fā)行理財(cái)產(chǎn)品、委托貸款、回購、委托代建等方式形成的政府性債務(wù)，也須納入管理范圍。
要規(guī)范資金投向，支持公益性項(xiàng)目建設(shè)。除國家另有規(guī)定外，政府性債務(wù)要堅(jiān)持為社會(huì)公共利益服務(wù)、不以盈利為目的，只能用于城市基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)建設(shè)、城市管理、醫(yī)療健康、文化教育，城市功能完善和承載力提升以及保障性安居工程等政府投資公益性項(xiàng)目建設(shè)。
要建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警管控機(jī)制。要綜合債務(wù)類別、債務(wù)期限等因素，科學(xué)運(yùn)用債務(wù)率、償債率、逾期債務(wù)率等指標(biāo)，對市、縣（市、區(qū)）政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測、評估和提示。
要實(shí)行債務(wù)年度計(jì)劃管理。各級政府要在確定的債務(wù)總規(guī)模內(nèi)，編制政府性債務(wù)年度收支計(jì)劃。未列入債務(wù)收支計(jì)劃的項(xiàng)目，金融機(jī)構(gòu)不應(yīng)該支持舉借政府性債務(wù)。
新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的投融資路徑
首先，要促進(jìn)房地產(chǎn)平穩(wěn)發(fā)展，穩(wěn)定城鎮(zhèn)化資金來源。目前中國城鎮(zhèn)化資金主要還是依靠土地財(cái)政與土地金融。房地產(chǎn)業(yè)依然是中國經(jīng)濟(jì)的重要產(chǎn)業(yè)，在目前外需回落、消費(fèi)增長平穩(wěn)的狀態(tài)下，中國宏觀經(jīng)濟(jì)在中短期內(nèi)很大程度依賴于房地產(chǎn)的正常發(fā)展。城鎮(zhèn)化融資的短期脫困，也依然依賴于房地產(chǎn)業(yè)的良性發(fā)展，依賴于土地出讓金和房地產(chǎn)產(chǎn)生的契稅。例如房地產(chǎn)增加值占GDP比重達(dá)到5.6%，帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)對GDP的貢獻(xiàn)達(dá)10%，投資總額占全社會(huì)固定資產(chǎn)投資的19%，涉及的信貸占全社會(huì)信貸的23%左右，房地產(chǎn)存量占居民財(cái)富總額的比重接近70%，所產(chǎn)生的契稅、土地增值稅、耕地占用稅等預(yù)算內(nèi)收入占總稅收收入的18%，所產(chǎn)生的土地出讓金預(yù)算外收入占地方財(cái)政收入的50%左右。
政府必須明確目前房地產(chǎn)調(diào)控的核心目標(biāo)就是“供求平衡條件下的價(jià)格平穩(wěn)”。政府應(yīng)認(rèn)識(shí)到：房地產(chǎn)價(jià)格持續(xù)上揚(yáng)與地方政府住房土地供應(yīng)低以及土地財(cái)政激勵(lì)約束有關(guān)，發(fā)展不平衡、局部房地產(chǎn)供給短缺是導(dǎo)致價(jià)格上揚(yáng)的核心原因。耕地紅線并不是構(gòu)成住房用土地供給偏低的主要原因。地方政府在“GDP政績競標(biāo)賽”作用下粗放式推進(jìn)工業(yè)開發(fā)是土地緊張的關(guān)鍵因素之一。政府可通過盤活部分存量工業(yè)用地轉(zhuǎn)為住宅用地，增加住宅供應(yīng)量，重點(diǎn)用于保障性住房、棚戶區(qū)改造用地。
其次，以分類管理為基礎(chǔ)，合理發(fā)揮地方投融資平臺(tái)作用。必須要科學(xué)評估中國地方投融資平臺(tái)的積極作用和未來的戰(zhàn)略定位，防止出現(xiàn)處理地方投融資平臺(tái)簡單化的取向。全面停止和阻斷地方投融資平臺(tái)的融資通道未必能夠化解中國未來的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，反而有可能使資金投放渠道堵塞，貨幣政策和產(chǎn)業(yè)政策的有效性大幅度降低，進(jìn)而導(dǎo)致宏觀經(jīng)濟(jì)增長受阻。要堅(jiān)持“在增長中化解風(fēng)險(xiǎn)”的原則，在分類管理的基礎(chǔ)上，完善壯大地方投融資平臺(tái)。
當(dāng)前地方政府的債務(wù)總量雖然由危機(jī)前的安全區(qū)步入到風(fēng)險(xiǎn)區(qū)，但如果采取有效改革措施，合理調(diào)整債務(wù)結(jié)構(gòu)和期限，在拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的同時(shí)，將會(huì)平穩(wěn)度過這兩年集中償還債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)期。國家審計(jì)署2013年公布的數(shù)據(jù)顯示，截至2013年6月底，全國各級政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)約20萬億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)近3萬億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)近7萬億元，合計(jì)約30萬億元；地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)約11萬億元。與2012年年底相比，全國政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)上升8.57%。分析結(jié)果表明，全國政府性債務(wù)各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)總體可控。
從全國范圍來看，只要經(jīng)濟(jì)增速不持續(xù)跌破7.5%，未來5年的債務(wù)清償問題不大，特別是考慮地方政府存量資產(chǎn)的積累和處置潛力，目前的各類風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)都可能擺脫該風(fēng)險(xiǎn)的區(qū)域；投融資平臺(tái)利用特定項(xiàng)目和服務(wù)帶來的收費(fèi)權(quán)和現(xiàn)金流，或者特定資產(chǎn)的拍賣和抵押來進(jìn)行杠桿化融資，在本質(zhì)上是中國人民銀行行長周小川所指出的“憑借未來的收入在當(dāng)前融資并用于市政建設(shè)，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)沿時(shí)間軸進(jìn)行平行分布”，這已經(jīng)包含了現(xiàn)代城鎮(zhèn)化融資的先進(jìn)理念和操作模式，具有前瞻性。因此，要規(guī)范目前投融資平臺(tái)的不規(guī)范操作，但不宜從戰(zhàn)略上否定，更不可因噎廢食。現(xiàn)有投融資平臺(tái)的定位和操作存在合理化成分，這些合理成分是未來中國城市化融資的發(fā)展方向之一。
再次，探索多模式、多渠道利用民間資本和其他金融資源。根據(jù)世界銀行項(xiàng)目分區(qū)理論，可以將城鎮(zhèn)化建設(shè)項(xiàng)目分為經(jīng)營性、部分經(jīng)營性、完全公益性三大類。不同種類的項(xiàng)目選擇不同的融資方式。通過財(cái)政注資、國有資本注入、使用者收費(fèi)、未來稅收權(quán)力等為抵押品和償付來源，利用金融市場，加強(qiáng)杠桿化融資，以實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的財(cái)務(wù)成本延時(shí)間軸進(jìn)行平均分?jǐn)偂?/p>
最后，城鎮(zhèn)化融資的中長期解決方案需要建立完善的財(cái)稅體系和金融市場。中國當(dāng)前城鎮(zhèn)化面臨的融資難題最終還是中長期的結(jié)構(gòu)問題和制度問題。可從以下幾方面來實(shí)施相應(yīng)的措施和改革計(jì)劃：
出臺(tái)“穩(wěn)增長”的宏觀經(jīng)濟(jì)政策的中期定位策略，力求維持中國宏觀經(jīng)濟(jì)在“次高速增長期”的高效平穩(wěn)運(yùn)轉(zhuǎn)。宏觀經(jīng)濟(jì)保持在7.5%左右增長，是中國財(cái)政保持10%增速的核心基礎(chǔ)，也是政府能夠化解各種民生困局和發(fā)展困局的核心基礎(chǔ)。
改革和優(yōu)化目前的政府間財(cái)政收支劃分體系，約束地方政府在投資上的沖動(dòng)，將部分事權(quán)適度上移，財(cái)權(quán)適度集中。對于地方財(cái)政的支付方式可以進(jìn)行適度調(diào)整，強(qiáng)化地方財(cái)政在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中集中用來解決城市基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)民工居住、農(nóng)民工子女教育以及舉家遷移問題。
