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2025年03月14日
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在新一輪城鎮(zhèn)化加速的背景下，土地指標(biāo)成為地方政府最為頭疼的事務(wù)之一。增量難做，只能在存量上尋找突破。因此，舊城改造日益受到關(guān)注。
不過，各地在舊城改造實(shí)踐中面臨資金、拆遷、文化傳承等諸多難題。以資金壓力為例，據(jù)上海相關(guān)部門的估算，上海要完成“十二五”中心城區(qū)舊區(qū)改造任務(wù)需投入資金4500億—5000億元，平均每年投入約1000億元左右。拆遷則更為棘手。舊城改造在現(xiàn)實(shí)中相當(dāng)復(fù)雜，因?yàn)榧扔姓疄槊窠饫е颍灿匈u地給開發(fā)商之意。換句話說，舊城改造牽扯到許多利益問題，拆遷讓各方利益博弈顯性化、集中化。尤其是商業(yè)性極強(qiáng)的舊城改造項(xiàng)目，往往會衍生出諸多矛盾和沖突。
在我們看來，舊城改造難以推進(jìn)，主要原因在于地方政府忘記了舊城改造本該具有的公益性特征。舊城改造并不只是建筑的拆遷與重建，而是對舊城城市系統(tǒng)的優(yōu)化與提升。其基本對象不是單純的建筑，而是包括城市形態(tài)、城市功能、歷史文化、城市產(chǎn)業(yè)和城市社會的綜合體。舊城改造不能僅僅從經(jīng)濟(jì)的角度考慮，商業(yè)性的舊城改造往往因?yàn)橹鹄鲆暽鐣妗?/span>
以往的舊城改造更多的情形是，政府與開發(fā)商確定拆遷范圍，規(guī)定拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及拆遷完成時間，然后加以實(shí)施。在這一過程中，居民的意愿和訴求往往不被重視，利益得到充分保障便無從談起。政府也常常出于各種利益因素的考慮，被開發(fā)商牽著鼻子走，城市肌理、城市文化受到不同程度的損壞。越來越多的歷史街區(qū)消失，越來越多的城市“千城一面”說明這一情況已經(jīng)非常普遍。
當(dāng)然，正視舊城改造的公益性，并不是意味著排除社會資本參與。畢竟，在政府財(cái)力有限及運(yùn)營能力不足的情況下，引入社會資本有助于解決舊城改造所面臨的資金難題及開發(fā)運(yùn)營難題。公益性要求的是舊城改造本身需要兼顧多方利益，讓政府、居民和開發(fā)商的利益都得到合理的保障。在實(shí)踐中，舊城改造應(yīng)當(dāng)從模式設(shè)計(jì)開始便考慮到公益性的特征。
上海閘北區(qū)彭三小區(qū)原地改造是個成功的典型案例。上海閘北區(qū)彭三小區(qū)建于上世紀(jì)60年代前后，以不成套危舊住宅為主。彭三小區(qū)面臨小區(qū)老化、改造成本高昂、改造意愿方面居民不愿搬遷等問題。
綜合權(quán)衡之后，彭三小區(qū)以非動遷的原地安置方式，進(jìn)行了節(jié)約、滾動、多樣化、可持續(xù)的分類、分期舊住房綜合改造。其中，對成套住宅實(shí)施外部平改坡和內(nèi)部設(shè)施的綜合改造；對不成套但建筑質(zhì)量尚可且有距離空間的住宅實(shí)施增加廚衛(wèi)的改擴(kuò)建；對不成套且建筑質(zhì)量嚴(yán)重老化的舊住宅實(shí)施拆除重建。對第三類，又具體分為三種方案：原建筑拆除、原地加層重建方案；局部整組團(tuán)拆除，組團(tuán)內(nèi)調(diào)整布局新建方案；整片拆除，重新規(guī)劃改造方案。
彭三小區(qū)改造的核心在于資金平衡。根據(jù)已經(jīng)實(shí)施和批準(zhǔn)的規(guī)劃指標(biāo)，彭三小區(qū)原來總計(jì)建筑面積約10.87萬平方米，改造后總計(jì)（地上部分，下同）為16.28萬平方米，共計(jì)新增5.41萬平方米。改造中保留住宅面積3.79萬平方米（平改坡加6幢廚衛(wèi)擴(kuò)建），新建建筑面積為12.48萬平方米。該改造項(xiàng)目的主要投資在新建部分以及小區(qū)環(huán)境的改善，以新建建筑4500元/平方米測算，共需要投資約5.7億元。該小區(qū)經(jīng)過改造后可回籠資金的部分主要是新增住宅的可售部分。經(jīng)測算，新增的4.88萬平方米住宅中，有約3.0萬平方米要用于原來不成套居民的成套補(bǔ)足。剩余增量住宅約1.88萬平方米中，約0.5萬平方米屬于部分住宅額外增加部分向居民按市場價適當(dāng)優(yōu)惠出售；1.3萬平方米，254戶，平均每戶51.2平方米，可用于廉租公租等保障性用房，由政府以優(yōu)惠價回購。加上2001戶居民成套后售后公房的凈歸集資金、5期增加地下車庫的出售出租等共可以回籠資金4.5億以上，剩余不足部分通過政府適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼予以解決。這樣，平均每戶不成套居民只需投入補(bǔ)貼6萬元，共1.2億元左右即可實(shí)現(xiàn)該小區(qū)整體改造費(fèi)用的基本平衡，且同時完成了社區(qū)配套設(shè)施以及原來成套住房的綜合改造。
原拆原建的彭三小區(qū)模式，既實(shí)現(xiàn)了改造提升城區(qū)居民區(qū)的目的，也改善了居民的居住條件和生活方式，并為參與開發(fā)的企業(yè)帶來合理的商業(yè)回報。
從這個案例可以看出，舊城改造單靠政府或者單靠企業(yè)都不行，而應(yīng)在保持公益性的基礎(chǔ)上積極探索可行的模式，讓政府、居民和企業(yè)多方共贏。新型城鎮(zhèn)化提出“望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁”，公益性的舊城改造模式無疑是讓城市保留傳統(tǒng)特色、重新煥發(fā)活力的一條新路。
