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2025年03月13日
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黨的十八屆三中全會《決定》指出，完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機制，推進以人為核心的城鎮(zhèn)化，嚴格控制特大城市人口規(guī)模。習近平同志在北京考察工作時強調，要明確城市戰(zhàn)略定位，調整疏解非首都核心功能，有效控制人口規(guī)模，增強區(qū)域人口均衡分布，促進區(qū)域均衡發(fā)展。特大城市作為我國經濟社會發(fā)展較快和綜合承載力最強的城市，既要吸納新增城市人口、有序推進農業(yè)轉移人口市民化，又要調控人口規(guī)模、防治人口過度膨脹帶來的城市病，只有全面深化改革，創(chuàng)新完善人口規(guī)模調控機制，才能實現(xiàn)健康可持續(xù)發(fā)展。
把握促進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的關鍵
當前，促進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的關鍵是搞好特大城市人口規(guī)模調控，提升中小城市人口吸納能力，引導人口有序遷移、合理分布。從各國人口發(fā)展規(guī)律看，在城鎮(zhèn)化快速推進過程中，特大城市人口增長的壓力長期存在。勞動力一般優(yōu)先向特大城市聚集，特大城市人口規(guī)模在城鎮(zhèn)化過程基本完成時才趨于穩(wěn)定。從我國城鎮(zhèn)化過程看，特大城市產業(yè)集聚和公共服務水平高，人口機械增長是人口增長的主要原因。據(jù)預測，到2020年，我國500萬人口以上的特大城市將達到21個，1000萬人口以上的超大城市將達到8個，超大城市所在都市圈人口總量將達到5億人。
隨著人口快速增長和人口發(fā)展階段的變化，特大城市人口長期均衡發(fā)展面臨挑戰(zhàn)。戶籍人口老齡化現(xiàn)象嚴重，流動人口成為城市新增勞動力的重要組成部分；流動人口舉家遷移，居住長期化趨勢明顯，基本公共服務均等化需求迫切；人口空間分布不均衡，就業(yè)與居住地分離現(xiàn)象突出。同時，人口資源環(huán)境矛盾日益突出，交通擁堵、環(huán)境污染、資源匱乏等問題困擾著居民生活。在城鎮(zhèn)化大潮涌動、特大城市和大城市不斷增多的發(fā)展階段，探索合理有效調控人口規(guī)模的政策措施，具有重要現(xiàn)實意義。
特大城市人口規(guī)模調控面臨的困難和問題
特大城市人口規(guī)模過快增長主要是由流動遷移人口快速聚集造成的。這種快速聚集是勞動力自發(fā)選擇的結果，是城鎮(zhèn)化進程以及城鄉(xiāng)、區(qū)域生產力和公共服務發(fā)展不平衡的結果，也是人口服務管理體制和城市管理能力滯后的表現(xiàn)。
大量優(yōu)質資源集中在特大城市，對人口產生巨大吸引力。我國特大城市主要是直轄市、計劃單列市、省會城市和經濟快速發(fā)展城市，它們在市場競爭和行政資源調動方面具有雙重優(yōu)勢，對資源要素產生“虹吸”效應。這是大量優(yōu)質資源集中在特大城市的主要原因。優(yōu)質公共資源的集中分布和較高水平的公共服務，吸引大量外來人口進入特大城市。另外，特大城市內部優(yōu)質資源分布不均衡，大量人口居住在郊區(qū)，卻在城市中心地區(qū)就業(yè)、上學、就醫(yī)，放大了人口快速增長帶來的交通擁堵、環(huán)境污染等問題。
特大城市產業(yè)結構優(yōu)化升級面臨壓力，對普通勞動力的需求仍然較大。北京、上海、廣州等特大城市基本形成了以第三產業(yè)為主的產業(yè)結構，三次產業(yè)結構調整的余地較小，產業(yè)結構調整主要是各產業(yè)內部調整，各產業(yè)的發(fā)展質量和水平將不斷提升。然而，當前特大城市高技能人才的總量、結構和素質還不適應這一需求，特別是先進制造業(yè)、現(xiàn)代服務業(yè)等行業(yè)高技能人才短缺。同時，近年來特大城市居民服務和其他服務業(yè)、批發(fā)和零售業(yè)、住宿和餐飲業(yè)等生活性服務業(yè)的勞動力需求不斷增加，城市日常生活運行對外來流動人口的依賴性越來越強。
特大城市要素價格形成機制尚需完善，人口調控的市場手段有待建立。我國特大城市行政級別較高，農產品、水、能源等供應在全國或區(qū)域范圍內得到優(yōu)先保障，這實際上包含了對特大城市的價格補貼，導致產品和要素價格不能完全反映市場供求關系。價格原本應成為調控人口的市場手段，實際卻成為吸納人口進入特大城市的政策因素。
特大城市與周邊地區(qū)尚未形成良性的組團式發(fā)展模式，人口疏解的空間受限。一方面，一些特大城市與周邊地區(qū)沒有形成分工明確的區(qū)域產業(yè)鏈和城市網(wǎng)絡，周邊地區(qū)經濟發(fā)展薄弱。特大城市周邊缺少具有人口吸納能力的緩沖帶，因而成為周邊大量農業(yè)富余勞動力轉移的首選地。另一方面，調控人口涉及產業(yè)的跨區(qū)域轉移、公共服務資源的空間再配置等。這就需要在人口流入地與流出地之間、產業(yè)轉出地與承接地之間、地方政府與中央政府職能部門之間建立跨區(qū)域、跨部門的統(tǒng)籌協(xié)調機制，但目前這種機制尚未形成。
全面深化改革，形成人口規(guī)模系統(tǒng)調控機制
特大城市人口規(guī)模調控的目標不只是控制人口總量，還應形成規(guī)模合理、結構優(yōu)化、分布均衡的人口科學發(fā)展態(tài)勢。人口規(guī)模調控不能僅在人口問題上做文章，還應綜合考慮影響人口流動的關鍵因素。應按照黨的十八屆三中全會《決定》提出的全面深化改革的部署和要求，完善相關體制機制，實現(xiàn)特大城市人口規(guī)模調控由被動適應人口增長向超前謀劃、改革挖潛、提高人口綜合承載力轉變；由單純控制人口進入向建立和完善人口退出機制轉變；由直接的行政調控向綜合運用行政、經濟、法律、社會管理和公共服務等手段轉變。
加強頂層設計，科學編制實施特大城市與周邊城市一體化發(fā)展規(guī)劃。打破行政區(qū)劃界限，建立健全跨區(qū)域城市發(fā)展協(xié)調機制，加快構建特大城市所在都市圈城市網(wǎng)絡體系，明確都市圈內各類城市功能定位，建立統(tǒng)籌區(qū)域基礎設施建設、產業(yè)發(fā)展、人口調控、空間布局、環(huán)境保護、公共服務資源配置的協(xié)調機構。探索建立都市圈內公共財政基金，加快公共服務和社會保障區(qū)域一體化進程。建立產業(yè)轉移利益共享機制，探索稅收共享和共建產業(yè)園區(qū)，研究出臺鼓勵企業(yè)跨區(qū)域轉移的財稅、土地利用等優(yōu)惠政策。
明確特大城市戰(zhàn)略定位，以非核心功能及相關產業(yè)的調整疏解帶動人口疏散。特大城市應根據(jù)自身功能定位和發(fā)展目標，厘清核心功能和非核心功能，逐步將非核心功能相關要素特別是相關優(yōu)質資源向外圍新城和周邊地區(qū)轉移，制定具體的轉移方案和明確的時間表。積極探索非就業(yè)人口異地養(yǎng)老的有效途徑，促進人口動態(tài)平衡。
發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，運用市場化手段促進產業(yè)轉移和人口雙向流動。加快建立與勞動生產率提高相適應的工資正常增長機制，對不符合特大城市發(fā)展定位和方向的產業(yè)，應加大其經營成本，形成產業(yè)退出的市場倒逼機制。提升生活性服務業(yè)規(guī)?；I(yè)化經營水平，建立健全相關行業(yè)準入制度。加快特大城市市政公用事業(yè)產品價格形成機制改革，以生產、生活成本調控人口規(guī)模。
推進流動人口基本公共服務均等化，優(yōu)先解決穩(wěn)定就業(yè)、長期居住的流動人口落戶問題。逐步剝離附著在戶籍制度上的福利待遇。依托居住證制度，按照權利和義務對等原則，保障流動人口基本公共服務和發(fā)展權利，建立分層、分類、有梯度的公共服務供給制度，優(yōu)先實現(xiàn)實有人口在教育、就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生等方面機會均等。把人口流向作為確定財政轉移支付方向和力度的重要依據(jù)，設立新的地方主體稅種，增強流入地為流動人口提供服務的動力和能力。
創(chuàng)新考評機制，提高城市社會治理水平。增加流動人口市民化、城市宜居程度、城市創(chuàng)新能力、對區(qū)域輻射帶動能力等方面的考核權重，引導特大城市人口與資源環(huán)境、經濟社會協(xié)調發(fā)展，促進特大城市所在區(qū)域一體化發(fā)展。推動人口基礎數(shù)據(jù)部門共享，加強人口流量、流向、生存發(fā)展狀況的動態(tài)監(jiān)測，建立融人口、土地、產業(yè)、資源環(huán)境、公共服務等方面信息和服務管理功能于一體的精細化的城市管理體系。提升基層社區(qū)服務管理水平，加強流動人口服務管理。發(fā)揮群眾組織的社會協(xié)同作用，加快形成現(xiàn)代社會治理模式。
