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2025年03月14日
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土地財政難以為繼，融資平臺融資職能將被剝離，面對城鎮(zhèn)化建設(shè)所需求的巨大資金缺口，未來地方政府去哪兒融資？
目前，地方政府自發(fā)自還債試點已經(jīng)啟動，一些意在替換此前融資平臺融資、更加規(guī)范的項目收益性債券融資方式也在不斷涌現(xiàn)。業(yè)內(nèi)人士表示，地方政府負債并不可怕，降低債務(wù)風(fēng)險的實質(zhì)是限制無節(jié)制的債務(wù)規(guī)模的擴張以及將以前融資平臺多種“隱性”負債方式“顯性化”，做到對債務(wù)心中有數(shù)。與此同時，通過P P P模式，市政建設(shè)在引入資金的同時，也有望引入更有效率的私營資本的管理機制。
矛盾
地方債難填巨量資金缺口
國務(wù)院批轉(zhuǎn)《發(fā)展改革委關(guān)于2014年深化經(jīng)濟體制改革重點任務(wù)的意見》(下稱《意見》)明確提出，規(guī)范政府舉債融資制度。開明渠、堵暗道，建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機制，剝離融資平臺公司政府融資職能。
《意見》指向非常明確，即堵住平臺融資后門，打開地方政府債券融資前門。2014年5月22日，財政部印發(fā)《2014年地方政府債券自發(fā)自還試點辦法》，進一步推進地方政府債券改革，也意味著我國地方政府債券從“代發(fā)代還”經(jīng)“自發(fā)代還”過渡終于邁向了“自發(fā)自還”的新階段。
“地方政府債券自發(fā)自還不僅有利于降低地方政府舉債融資成本，還有利于拉長債務(wù)期限，解決地方政府債務(wù)期限錯配問題，是建立規(guī)范的地方政府融資體制的核心。”中債資信評估有限責(zé)任公司評級業(yè)務(wù)部霍志輝表示。
不過，霍志輝同時指出，未來地方政府直接發(fā)行一般責(zé)任債券將是大勢所趨，但是短期內(nèi)規(guī)模仍有限。數(shù)據(jù)顯示，2014年試點自發(fā)自還地方政府債券的總發(fā)債額度為1092億元，僅占2013年融資平臺債券發(fā)行額的13.18%。
而若將地方政府債券的規(guī)模和城鎮(zhèn)化建設(shè)需求資金相比較，則更能明顯看出兩者之間的“巨大”差異。財政部副部長王保安今年3月份曾表示，預(yù)計2020年城鎮(zhèn)化率達到60%，由此帶來的投資需求約為42萬億元人民幣。就此，合肥市建設(shè)投資控股(集團)有限公司董事長吳曉東給《經(jīng)濟參考報》記者算了一筆賬：離2020年只剩6年時間，平均每年投資約為7萬億元，假定每個城鎮(zhèn)化建設(shè)項目資本金按30%的最低標準計算，70%須通過市場融資來完成。這樣除每年地方政府將投入2萬億元左右作為項目資本金用于城鎮(zhèn)化建設(shè)，剩下的5萬億元資金均將通過市場融資來實現(xiàn)“每年5萬億元的資金，完全依靠政府發(fā)債在目前是不現(xiàn)實的。”吳曉東說。
吳曉東告訴記者，今年試點自發(fā)自還的地區(qū)最高發(fā)債規(guī)模也不足150億元，假設(shè)安徽省可自發(fā)自還債150億元，籌集的150億元資金需在安徽的16個地級市之間進行分配，以省會城市為例，若能分到40億元，再將這筆資金下分至下一級行政區(qū)，一個開發(fā)區(qū)或縣只能分到大約4億元左右的資金“這個數(shù)目對城市基礎(chǔ)建設(shè)來說只能是杯水車薪，完全不能解決城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的問題。”他直言。
短期內(nèi)，政府債券不能成為融資“主力軍”的觀點得到了大部分業(yè)內(nèi)人士的認同。另一位地方城投公司人士對《經(jīng)濟參考報》記者坦言，《預(yù)算法》尚未修訂，法律上還存在障礙，地方政府債券根本無法置換此前地方融資平臺已經(jīng)形成的存量債務(wù)，自主發(fā)債形式上的意義大于實際意義“城鎮(zhèn)化建設(shè)所需要的巨量資金還得依靠其他渠道來獲取。”他說。
新路
項目收益性債券主打“準公益”
短期內(nèi)政府一般責(zé)任債券規(guī)模有限，無法獨扛萬億融資“大梁”。與此同時，一些創(chuàng)新的項目收益性債券融資方式也在不斷涌現(xiàn)，這類創(chuàng)新瞄準的正是一些有現(xiàn)金流收入、但是需要政府一定補貼的“準公益”項目。
國家發(fā)改委今年5月下發(fā)一份文件，創(chuàng)新棚戶區(qū)改造的債券融資方式。該文件首次提出將研究推出棚戶區(qū)改造項目收益?zhèn)础皩τ诰哂蟹€(wěn)定償還資金來源的棚戶區(qū)改造項目，將按照‘融資———投資建設(shè)———回收資金’封閉運行的模式，開展棚戶區(qū)改造項目收益?zhèn)圏c。”
與此同時，中國銀行間市場交易商協(xié)會也于日前正式推出項目收益票據(jù)。7月11日，交易商協(xié)會發(fā)布《銀行間市場非金融企業(yè)項目收益票據(jù)業(yè)務(wù)指引》，正式推出“募集資金用于項目建設(shè)且以項目產(chǎn)生的經(jīng)營性現(xiàn)金流為主要償債來源的債務(wù)融資工具”。《指引》發(fā)布當天，交易商協(xié)會接受了鄭州交投地坤實業(yè)有限公司項目收益票據(jù)項目注冊，該項目注冊12億元，首期擬發(fā)行5億元。據(jù)悉，該資金主要用于城市地下交通人防工程項目。
與融資平臺作為主體融資不同，項目收益?zhèn)@種市場化的方式實現(xiàn)了發(fā)行主體與地方政府債務(wù)隔離，能有效防范傳統(tǒng)融資平臺模式帶來的財政和金融風(fēng)險。
實際上，項目收益?zhèn)瘡浹a了當前準公益、卻無確定現(xiàn)金流項目債券融資的空白。“運用項目收益?zhèn)谫Y方式的很多項目并非不需要政府補貼，但是在融資過程中，補貼部分和項目本身的收益部分會被劃分清楚，由投資人自己判斷風(fēng)險。而以前，公益性、準公益性和經(jīng)營性項目都混在一起通過融資平臺融資，債務(wù)風(fēng)險很不明確。”某大行債券承銷人士告訴記者，降低債務(wù)風(fēng)險的實質(zhì)是限制無節(jié)制的債務(wù)規(guī)模擴張及將融資平臺多種“隱性”負債方式“顯性化”。
“此前一提到地方政府債務(wù)問題，就籠統(tǒng)把經(jīng)營性項目債務(wù)也涵蓋在內(nèi)，其實這部分可以通過項目收益化解掉，應(yīng)該與政府信用隔離開來。”江蘇省鎮(zhèn)江市國資委副書記于文豐在接受《經(jīng)濟參考報》記者采訪時表示。
中債資信評級業(yè)務(wù)部葉楓表示，考慮到監(jiān)管層政策導(dǎo)向，我們可以預(yù)期未來地方政府將通過注入更多市場化的經(jīng)營性資產(chǎn)或采取“政府購買”、“撥付改租賃”等更加市場化的支持方式將融資平臺改造為能獲取穩(wěn)定經(jīng)營性現(xiàn)金流的“特殊實體”，用來發(fā)行項目收益類債券。葉楓認為，在監(jiān)管部門“市場化、經(jīng)營性”原則指引下，將融資平臺改造為發(fā)行項目收益類債券的“特殊平臺”將是地方政府另一條規(guī)范化直接融資渠道。
探索
借PPP模式引入社會資本
除通過債券融資引入市場資金之外，市政建設(shè)也希望引入社會資本的管理機制和監(jiān)督機制，在這樣的背景下，財政部在今年力推PPP模式。
PPP模式即公私合作制，是指政府和企業(yè)之間為提供公共產(chǎn)品和服務(wù)、基于具體項目的合作融資模式，適用于具有長期穩(wěn)定收益的基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)。其具有三大特征：一是伙伴關(guān)系，二是利益共享，三是風(fēng)險共擔(dān)。在發(fā)達國家，PPP的應(yīng)用范圍很廣泛，既可以用于基礎(chǔ)設(shè)施的投資建設(shè)，如水廠、電廠、地鐵、道路等，也可以用于很多非盈利性設(shè)施的建設(shè)，如醫(yī)院、學(xué)校等。
財政部財政科學(xué)研究所副所長劉尚希認為，要解決城鎮(zhèn)化的資金需求，債務(wù)融資之外，可以考慮PPP模式。P P P模式可以卸掉財政資金背上的“重負”，發(fā)揮財政資金的引導(dǎo)作用，調(diào)動社會資本并發(fā)揮各自優(yōu)勢。
據(jù)悉，財政部此前正對PPP項目進行篩選，其中收益性項目或?qū)⒆鳛镻PP模式的推廣重點。王保安說：“對存量及新增城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目進行全面梳理，盡快篩選出合適的項目先行先試。”目前，PPP模式正在全國多個省市推進。
值得注意的是，PPP絕非萬靈藥，如果不妥善設(shè)計和實施，可能給地方政府帶來風(fēng)險。“技術(shù)不規(guī)范、商業(yè)可行性不匹配、風(fēng)險分配機制缺失、項目準備不充分等一系列因素都可能造成PPP項目失敗。”亞洲開發(fā)銀行行長中尾武彥此前接受《經(jīng)濟參考報》記者采訪時表示。
“對PPP模式的評價不能一概而論，只有在政府與民營資本企業(yè)實現(xiàn)雙贏的前提下，PPP才是一種好的模式。”吳曉東表示，一方面，政府所希望得到的是低成本的建設(shè)資金與高效的運營管理，政府不缺的是風(fēng)險小、現(xiàn)金流穩(wěn)定的公共項目；另一方面，社會資本也希望投資一些風(fēng)險小、收益穩(wěn)定的項目，這剛好是政府所擁有的。“PPP本身是不能實現(xiàn)這種雙贏的，只有通過公平、公正、公開的招標，在充分競爭的前提下，才能實現(xiàn)有效率的PPP模式。”他說。
