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2025年03月14日
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在當(dāng)下中國的改革中，很多學(xué)者都認(rèn)為，土地改革對整體改革意義重大，長期以來的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)已經(jīng)對經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市建設(shè)造成困擾。在北京大學(xué)教授周其仁看來，盡管經(jīng)歷了36年的改革，但在土地等領(lǐng)域依然存在半拉子工程，這些半拉子工程已經(jīng)對整個(gè)中國社會發(fā)展造成困境。
如果從1958年算起，我國的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制也就20年，但這20年形成的體制，在此之后用了36年不斷進(jìn)行改革，而且還要改下去。
土地是我國最早進(jìn)行改革的領(lǐng)域，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制早已被認(rèn)定是農(nóng)用地的改革成果。農(nóng)用地政策一開始是10年不變，后來是15年不變、30年不變，2008年則明確為長久不變。但周其仁認(rèn)為，農(nóng)用地改革中還有一些尾巴沒有解決。比如，農(nóng)民家庭人口變了以后，地要不要調(diào)整？
好幾億人出去打工，空出來的土地如何轉(zhuǎn)出去？在長久不變的狀況下，農(nóng)民的土地如何自由的流轉(zhuǎn)，是否可以簽約給別人去種？
2000年，周其仁專門去貴州省湄潭縣做過調(diào)查，這個(gè)縣堅(jiān)持了25年，增人不增地，減人不減地。當(dāng)?shù)赜袔资f畝的荒山荒坡，如果土地不再分，人口多了，勞動力就會往荒山荒坡去努力，結(jié)果湄潭縣幾十萬畝荒山荒坡開發(fā)得很好。
實(shí)際上，湄潭縣的這個(gè)做法寫進(jìn)了2002年通過的農(nóng)村土地承包法中。但問題是，憲法中規(guī)定了村民自治，村民同意就要照辦。
“土地怎么承包，很多農(nóng)民說我要調(diào)地，那就調(diào)，不是每年調(diào)，也是隔幾年調(diào)一次。”周其仁說，在全國范圍內(nèi)，農(nóng)用地成了雙軌制，有的地方是增人不增地、減人不減地，家庭土地承包的邊界是清晰的。但是還有一些地方，邊界是變動的，農(nóng)民不敢對土地進(jìn)行投資，如果投資，過兩年，村里說要重新調(diào)地，該怎么辦。
相比農(nóng)用地改革的尾巴，建設(shè)用地的改革半拉子工程的矛盾在今天更加凸顯。1988年，修正后的憲法明確，中華人民共和國的土地所有權(quán)不得買賣，不得租賃。但是后面又加了一句話：土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓。
“什么土地的使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓，法律沒有講。”周其仁說，中國就兩種地，城市的國有土地和農(nóng)民的集體土地。從字面上來講，這兩種土地的使用權(quán)都可以轉(zhuǎn)讓。相關(guān)的細(xì)則1990年才出臺，城市國有土地可以轉(zhuǎn)讓，集體的土地沒有講，也沒有相應(yīng)的立法。再往后的演變是，征地的辦法出臺了，為了公共利益可以征用農(nóng)村集體用地，不是公共利益也可以征用農(nóng)村集體用地。于是，城中村、小產(chǎn)權(quán)房開始在城市到處興起。
周其仁說，更敏感的是農(nóng)民的宅基地。1961年宅基地的性質(zhì)改成了集體的土地，但當(dāng)時(shí)的文件又說，宅基地上蓋的房子是農(nóng)民的私人財(cái)產(chǎn)，可以買賣，可以租賃，可以贈送。在這個(gè)政策基礎(chǔ)上，宅基地跟之上的房子分了家。
城市土地市場的價(jià)格上漲后，這個(gè)政策導(dǎo)致的問題隨之而來。靠近中心城市的、靠近高地價(jià)地區(qū)的宅基地，相對價(jià)格發(fā)生變化了，但法律架構(gòu)不給這個(gè)變化提供空間，不讓這些變化能順著合法的通道來完成。
在周其仁看來，土地改革的半拉子工程已經(jīng)造成很多社會矛盾，對社會管理形成很大挑戰(zhàn)，必須改革，但改革又需要政府的頂層設(shè)計(jì)。十根手指摁一只跳蚤能按住，等到一根手指摁十只跳蚤就來不及了。
“與其等到按不住的時(shí)候后悔，不如現(xiàn)在趁問題沒有嚴(yán)重之前下決心。”周其仁說，還有一點(diǎn)麻煩的是，現(xiàn)在這個(gè)社會主流人口已經(jīng)是80后了，他們的參照系與上一輩人不一樣，不改革，不能滿足他們。
在周其仁看來，頂層設(shè)計(jì)不要多，要明確、持久，不要輕視民間摸著石頭過河的辦法，中國所有的難題，地方都有一些辦法在準(zhǔn)備著。很多改革之所以拖下來，就是因?yàn)榭傉f慢慢來，關(guān)鍵的一步總邁不出去。漸進(jìn)的改革并不妨礙有一些動作做得更深一些，力度到位一點(diǎn)。
