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2025年03月13日
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現在我國正處于城鎮化快速發展時期。在新型城鎮化建設需要大量融資之際，地方政府的債務卻居高不下。在這種情況下，現實環境迫使我們必須進行機制創新，從而解決政府承擔債務風險過大的問題。
一、城鎮化的融資問題
中國的城鎮化是促進中國社會進步，甚至是國民經濟進一步獲取發展紅利的重要途徑。在城鎮化過程中，我們面臨很多問題，其中一個核心問題就是融資問題。城鎮化的融資有如下一些類別，一是城市公共基礎設施融資，比如城市的道路、橋梁以及公共交通等有關基本公共服務的基礎設施融資。二是產業基礎設施融資。城鎮化過程中需要產業支撐。尤其在發展特色城鎮（如集貿類、現代農業服務類等）方面，存在著為特色產業基礎設施融資的現實需求，以便形成產業集聚和規模發展，需要政府和市場的有機契合。三是為城鎮的主導產業發展融資。從政府和企業的關系來看，第一類融資以政府為主導；第二類融資應該是政府和市場共同合作。有的地方以政府為主導，有的地方可以以市場為主導；第三類的融資應該以市場為導向和企業為主體。融資的層次不一樣，政府介入的程度也不同。
二、積極改進城市政府融資機制
目前，我國城鎮化融資最核心的問題是政府投資范圍過寬、過大，在基礎設施建設方面沉淀資金太多，容易引發流動性風險。2010 年年底，地方政府債務達到10.7 萬億元，可到2013 年上半年為止，地方政府債務增長速度超過財政收入和GDP 的增長速度。地方政府的債務風險在逐步放大，而不是逐步收斂。以后一定要想方設法扭轉這個局面，使地方政府債務逐步走向相對收斂，才能使債務風險控制步入良性循環。為此：
首先，要更清晰地鑒定政府的投資邊界和融資的系統性規劃。從實際情況看，政府不能包攬所有的公共領域融資，也不是只允許國有企業參與地方政府融資。公共項目融資不僅牽涉到建設期的投資資金來源問題，而且還涉及到后期運營的效率和服務質量問題，進而涉及到供應主體的公司治理結構問題。因此，倡導PPP，不能只局限在在基礎設施建設的融資領域，而且要考慮運營期的效率。一般來說，城鎮化的公共基礎設施還是要以政府資金投入為主，因為這些投資無非是代替財政未來的支出。這些項目只是單純的投入，不能自身帶來現金流。所以政府必須為此進行融資。
地方政府主要的融資方式是通過土地創收。很多地方政府將土地收入作為金融杠桿進一步放大銀行貸款規模，但隨著土地價格的波動和土地收益分配方式的變動，這種傳統融資方式難以為繼。因此。地方政府需要創新融資方式來解決城鎮化的融資難題。十八屆三中全會已經指明了城市財政在進行基礎設施融資的過程中可以發行債券。但目前，在《預算法》沒有正式修訂時，國務院只能采取 “點對點”的授權方式。在地方政府債務高懸的情況下，很難普遍推廣。所以當前，地方政府融資還很難脫離以融資平臺為主導的融資方式，這就需要進一步加強對融資平臺的治理，逐步使融資平臺的治理結構更加完善，債務信息、融資方式更加公開透明。
對于那些政府不得不做的，而且是政府主導的項目融資，首先要根據城市發展空間規劃，做好系統融資規劃。從“長株潭”城市一體化開始，中國地方政府已經開始嘗試作系統性的融資規劃，很多城市的融資是規劃先行的。但也有不少地方的融資是欠缺規劃的。某些地方融資幾乎跟招商引資一樣，只要能借來錢，就可以開工建設，違背了債務融資“借- 用- 還一體化”客觀要求，蘊藏著額外的風險。
其次，城鎮化過程中要考慮到城市群、城鎮群之間的聯合。我國有的城鎮建立起來污水處理廠運營費用過高，多半沒有滿負荷運營，只是在上級來檢查的時候才開工運作，核心原因就是養不起。實際上，距離不是很遠的中小城鎮群體，單個城鎮難以獨立完成自來水供給、污水處理等公用事業建設和運營，可以考慮在科學論證的基礎上采取聯合供給的方式。城鎮群體間政府主導聯合供給一些公共基礎設施有助于利用范圍經濟提高供給效率。西方國家早就解決了這個問題。我們國家由于行政體制的分割，很難簡單通過財稅體制改革的柔性化管理來彌合。這可以經過上級政府的資金整合，打破地域界限，構建有效的協商合作機制得以有效解決。
最后，要注重融資的期限匹配，避免引發過大的流動性風險。近年來地方政府為城鎮化融資更多地采用商業銀行融資渠道，但商業性融資與政府長期項目投資很容易出現期限錯配，造成了大量的流動性風險。我國地方政府一方面是手頭掌握的長期性資金很多，如住房公積金、社會保險基金等。這些資產在沉淀的時候，大量是以銀行活期資金的方式存在的；另一方面政府負債又很多，積累的風險不容忽視。下一步要通過制度創新，整合地方政府內源資金，解決好地方政府融資的安全問題，又能夠通過金融手段把沉淀的資金調動起來。
三、利用PPP模式，減控政府融資風險
在地方政府性債務風險不斷積累的情況下，為了減控財政風險，需要在公共領域引入市場機制。PPP 模式就是政府和市場的結合。首先，對于那些有收益的、有現金流的，比如自來水公司、污水處理廠、垃圾填埋場、城市公交，一定程度上可以通過公私合營來解決。PPP 模式既可以在建設期間搞股權化合作，也可以在運營期間進行。PPP 有很多模式，我們國家曾經一度風行BT 模式，實際上這種模式是暫緩了的政府性債務問題，政府再回購后不僅陡然增加債務，而且下一步也面臨著更多實際運營中的問題。
如果由政府運營，可能就會虧損，增加大量的財政補貼。像北京市，政府為了補貼城市公共交通，2013 年大約支出了197 億元，是沉重的負擔。如果是交給一個私人團隊運營，補貼可能少很多。可見，城市公交可以考慮采取政府的適當管制和市場運營相結合的辦法。合作的方式很多，可以政府投資，私人運營，或者是共同投資、共同承擔風險。比如，政府投入基礎設施建設（打隧道、鋪地鐵軌道，乃至引進車廂、地鐵的自動化控制），然后可以吸引私營公司來運營。通過這種方式可以解決政府投資過大的問題，也可以解決團隊管理效率和投入質量等問題。實際上，公共領域的很多運營性項目應該通過PPP 的方式來吸引市場投資，政府至少可以擺脫不必要的負擔。
因此，在新型城市建設中，政府要積極和社會資本合作，實現城市建設融資的可持續發展。
