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2025年03月14日
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深圳獲批進(jìn)行農(nóng)村集體土地掛牌轉(zhuǎn)讓，堪稱新型城鎮(zhèn)化思路最接地氣的一次嘗試，真正著眼于解決城鄉(xiāng)土地二元化帶來(lái)的城鎮(zhèn)化思路落地的問(wèn)題，稱之為“新土改”并不夸張，只要能夠在試點(diǎn)過(guò)程中解決暴露出的問(wèn)題，最終將改變上千年來(lái)國(guó)人對(duì)農(nóng)地和農(nóng)民的概念。
制約新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的因素很多，但是兩個(gè)二元化是其中的最核心、最急需解決的問(wèn)題，即：城鄉(xiāng)土地二元化和城鄉(xiāng)戶籍二元化兩個(gè)問(wèn)題。這兩個(gè)問(wèn)題不做有效改革，城鎮(zhèn)化規(guī)劃將有如無(wú)根浮萍，隨時(shí)面臨失敗風(fēng)險(xiǎn)。城鄉(xiāng)土地二元化問(wèn)題已經(jīng)開(kāi)始著手解決，經(jīng)特批，深圳原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織用地可申請(qǐng)進(jìn)入市場(chǎng)流通，此舉意義重大，堪稱開(kāi)啟了“新土改”，城鎮(zhèn)化的破冰之旅開(kāi)始摸著石頭過(guò)河了。
面對(duì)新領(lǐng)導(dǎo)層拉開(kāi)的城鎮(zhèn)化大幕，深圳再次成為改革的排頭兵。據(jù)媒體報(bào)道，1月18日，深圳政府召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì)，宣布深圳原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼受單位合法工業(yè)用地可申請(qǐng)進(jìn)入市場(chǎng)流通。深圳市規(guī)劃和國(guó)土資源委員會(huì)主任王幼鵬表示，此舉是國(guó)土資源部批準(zhǔn)深圳實(shí)施土地管理制度改革試點(diǎn)的最新創(chuàng)新成果。深圳原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼受單位實(shí)際占用的符合城市規(guī)劃的產(chǎn)業(yè)用地，在理清土地經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系，完成青苗、建筑物及附著物的清理、補(bǔ)償和拆除后，可申請(qǐng)以掛牌方式公開(kāi)出(轉(zhuǎn))讓土地使用權(quán)。
從表面上看，此舉是因?yàn)樯钲谖磥?lái)新增建設(shè)用地吃緊（數(shù)據(jù)顯示，到2020年深圳可提供新增建設(shè)用地僅59平方公里），深圳經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到嚴(yán)重制約。但是筆者認(rèn)為，此舉并不是簡(jiǎn)單的為了解決深圳一個(gè)市的發(fā)展用地受限問(wèn)題，而是在新型城鎮(zhèn)化的大背景下，展開(kāi)的農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)化的試點(diǎn)，其意義不低于解放前后中國(guó)開(kāi)展的三次土改確立了土地所有權(quán)的基本制度和十一屆三中全會(huì)后開(kāi)展的以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為代表的土改，確定的土地經(jīng)營(yíng)制度，稱之為“新土改”并不為過(guò)，某種意義上講，將改變中國(guó)傳統(tǒng)對(duì)農(nóng)民和農(nóng)地的定義，實(shí)現(xiàn)同地同權(quán)。
城鄉(xiāng)土地二元化格局一直以來(lái)都飽受非議，農(nóng)村集體土地始終無(wú)法獲得應(yīng)有的價(jià)格，集體利益在征收過(guò)程中，被轉(zhuǎn)移到政府，集體能夠得到的部分根本無(wú)法與土地的市場(chǎng)價(jià)值相提并論，并因缺乏明確的利益分配方案而被詬病。而且往往是法律被濫用，“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”這一條往往成了損害農(nóng)村利益的幫兇，政府部門(mén)以極低乃至零對(duì)價(jià)實(shí)現(xiàn)了對(duì)農(nóng)民土地的“合法”掠奪。
在這種背景下，要開(kāi)展城鎮(zhèn)化建設(shè)，既有可能在“公共利益”的名義下，政府部門(mén)將農(nóng)民的土地拿走并轉(zhuǎn)讓，用極低的成本實(shí)現(xiàn)“中國(guó)式圈地運(yùn)動(dòng)”，農(nóng)民在沒(méi)有得到足夠的補(bǔ)償?shù)那闆r下被趕進(jìn)城鎮(zhèn)，時(shí)間已久，進(jìn)城農(nóng)民的居住地將演變成“貧民窟”。而這顯然不是新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃的最終目標(biāo)，在頂層設(shè)計(jì)中，必須對(duì)出現(xiàn)此類風(fēng)險(xiǎn)做出足夠的預(yù)估。解決辦法之一就是予以失地農(nóng)民合理的對(duì)價(jià)，保障其進(jìn)城后的基本生活權(quán)利，并完成從農(nóng)民到市民的徹底轉(zhuǎn)變。
從初步流出的信息看，深圳此次土改試點(diǎn)顯然著眼于改善城鄉(xiāng)土地二元化問(wèn)題，明晰對(duì)掛盤(pán)集體土地收益的分配方式。按照深圳市文件規(guī)劃，深圳原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼受單位合法工業(yè)用地放開(kāi)入市，可以用兩種收益分配方式供選擇，“第一種方式是所得收益50%納入市國(guó)土基金，50%歸原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼受單位，第二種方式是所得收益70%納入市國(guó)土基金，30%歸原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼受單位，并可持有不超過(guò)20%的物業(yè)用于產(chǎn)業(yè)配套”。
拋開(kāi)分配比例是否合理不談，該方案實(shí)現(xiàn)了一個(gè)基本的訴求：農(nóng)村集體所有土地實(shí)現(xiàn)了市場(chǎng)化定價(jià)，不再依賴于政府單方面的補(bǔ)償式對(duì)價(jià)。這是一個(gè)顯著的進(jìn)步，既體現(xiàn)了農(nóng)村集體土地的內(nèi)在價(jià)值，又因成本的提升防止了土地的濫開(kāi)發(fā)。更重要的是，有效解決了制約城鎮(zhèn)化發(fā)展的兩大難題。
第一， 政府通過(guò)收取國(guó)土基金，獲得了城鎮(zhèn)化公共設(shè)施建設(shè)和公共保障體系完善的資金，在財(cái)政上有能力推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)既定的發(fā)展目標(biāo)。要避免城鎮(zhèn)化進(jìn)程中誕生中國(guó)式貧民窟，公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共保障體系二者缺一不可，尤其是改革初期，大量失地農(nóng)民進(jìn)城的情況下，需求更加緊迫，需要大量的財(cái)政投入，在有了穩(wěn)定的資金來(lái)源之后，能顯著提升各級(jí)政府在這兩方面的積極性。
第二， 農(nóng)民進(jìn)城初期，缺乏基本的生存技能，在掌握之前需要穩(wěn)定基本的生活費(fèi)用，以消除進(jìn)城農(nóng)民的后顧之憂，促進(jìn)農(nóng)民離地進(jìn)城的積極性。在明確了土地轉(zhuǎn)讓收入分配方案后，農(nóng)民進(jìn)城的基本生活將得到保障，大大降低城鎮(zhèn)化推進(jìn)過(guò)程中的基層阻力。
深圳的試點(diǎn)邁出城鎮(zhèn)化的第一步，雖然方案需要在試行過(guò)程中逐步完善，但畢竟開(kāi)始走向正確的方向，下一步引人關(guān)注的將是何地開(kāi)展戶籍改革試點(diǎn)，只有這兩點(diǎn)都找到合理的改革方案，城鎮(zhèn)化大幕才能正式拉開(kāi)，并帶動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)實(shí)現(xiàn)二次騰飛。
