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2025年03月14日
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隨著《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》打響“農(nóng)地入市”發(fā)令槍，作為我國農(nóng)村改革發(fā)源地的安徽省，成為首批起跑者之一。黨的十八屆三中全會閉幕之際，安徽省發(fā)布指導(dǎo)意見，決定在全省20個縣(區(qū))開展農(nóng)村綜合改革示范試點工作，推出多項“農(nóng)地入市”新政策。
事實上，在農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革、農(nóng)民集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)等方面，安徽省近年來進行了一些頗具爭議也很有借鑒意義的改革試點。《經(jīng)濟參考報(微博)》記者近期走訪安徽省部分土地改革試點地區(qū)了解到，這些“農(nóng)地入市”試點雖取得了一定成效，但仍然面臨“宅基地退出”落實遇阻，抵押融資渠道不暢，以及法律“紅線”難突破等尷尬。
“宅基地退出”落實遇阻
退出補償額如何定，社會保障有無著落，能否找到就業(yè)門路……多位受訪者擔(dān)憂，若這些工作沒提前謀劃好，就倉促讓農(nóng)民退出宅基地，將來這些農(nóng)民會不會成為城市“流民”？
2013年11月12日，安徽省發(fā)布《關(guān)于深化農(nóng)村綜合改革示范試點工作的指導(dǎo)意見》，決定在20個縣(區(qū))開展農(nóng)村綜合改革示范試點工作，其中提出建立多元統(tǒng)一的農(nóng)村土地市場，包括探索土地流轉(zhuǎn)新機制、建立宅基地退出補償激勵機制等政策。
《經(jīng)濟參考報》記者近日走訪合肥、宣城等地了解到，建立宅基地退出補償激勵機制政策備受關(guān)注。根據(jù)指導(dǎo)意見，安徽省將堅持自愿、有償原則，探索建立符合農(nóng)民合理需求的宅基地退出補償激勵機制。建立農(nóng)民通過流轉(zhuǎn)方式使用其他農(nóng)村集體經(jīng)濟組織宅基地的制度。
對此，家住蕪湖市無為縣十里墩鄉(xiāng)的王同光表示期待。王同光在合肥市一家制造業(yè)企業(yè)工作，他已在城里買了房子，父母都住在城里，老家的宅基地閑置了。“只要補償合理，我覺得宅基地退出是能接受的，地不用浪費了怪可惜的。”他說。
然而，接受記者采訪的一些基層干部對該項政策卻態(tài)度迥異。有人認為，該政策符合現(xiàn)實需要，將盤活農(nóng)村閑置宅基地資源，優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地空間布局。也有人擔(dān)心，“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度”，是《決定》對宅基地的表述，而安徽出臺的政策明確宅基地可以有償退出，顯然是“超前”了，可能會帶來與民爭地、“流民”等問題。
其實，關(guān)于宅基地退出補償激勵政策，安徽省已有部分地區(qū)開始試點，但由于后續(xù)配套政策不健全，政策落實情況不容樂觀。2013年9月，安徽省宣城市寧國市政府出臺《寧國市農(nóng)村宅基地退出辦法(試行)》，規(guī)定自愿退出宅基地每畝最高可獲6萬元補助。
對于這項政策的實施情況，寧國市政府辦公室相關(guān)負責(zé)人表示，雖然政策已出臺幾個月了，但目前仍沒有完全實施。不可否認，后續(xù)的社會保障是有問題的，如果財力達不到，推行這項政策是有難度的。但現(xiàn)在要做這件事，首要前提就是農(nóng)民自愿。
土地“轉(zhuǎn)”金融不“轉(zhuǎn)”
寧國市政府辦公室副主任肖宏亮說，有企業(yè)想流轉(zhuǎn)土地，但一了解到流轉(zhuǎn)后到銀行不能抵押融資，企業(yè)就沒什么興趣了。若金融問題不解決，“農(nóng)地入市”試點很難推進。
蕪湖市是全國第一個農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點城市。1999年，國土資源部正式批準該市為農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點。
據(jù)蕪湖市國土資源局副調(diào)研員尹仲輝介紹，該流轉(zhuǎn)是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃確定的集鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)的集體所有建設(shè)用地使用權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移的行為，包括農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、租賃、作價入股、聯(lián)營聯(lián)建、抵押等。當(dāng)時設(shè)計政策體系時，均按照《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，即集體土地參照國有土地操作。“從試點情況來看，確實取得了較好成效。”尹仲輝說。
“自開展流轉(zhuǎn)以來，共辦理流轉(zhuǎn)供地手續(xù)3370畝，吸引了大批投資者前來興業(yè)，街道財政收入從1999年流轉(zhuǎn)前的2579萬元增長到2012年的4億元。”蕪湖經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)龍山街道辦事處相關(guān)負責(zé)人說，城鎮(zhèn)化進程加快了，農(nóng)民居住向鎮(zhèn)區(qū)集中了，還享受到較完善的社會保障體系。
然而，建設(shè)用地流轉(zhuǎn)也存在“短板”。《經(jīng)濟參考報》記者了解到，盡管寧國市城鄉(xiāng)土地交易中心目前已規(guī)范流轉(zhuǎn)集體土地5300余畝，但這都是土地承包經(jīng)營權(quán)交易。由于抵押融資渠道不暢，以及相關(guān)配套政策不完善，集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)至今還沒有交易。
“土地‘轉(zhuǎn)’金融不‘轉(zhuǎn)’，基層反映很強烈。”肖宏亮坦承，雖然省里和市里都出臺了規(guī)定，但銀行業(yè)金融機構(gòu)卻不“買賬”。2011年8月，寧國市出臺辦法規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地可以進行抵押融資。隨后，他找到銀行，銀行反饋稱由于風(fēng)險因素和處置難度，集體建設(shè)用地一般不能抵押，銀行不愿進行抵押融資。
蕪湖市集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點也遭遇類似情況。蕪湖市國土資源局相關(guān)負責(zé)人表示，按照規(guī)定，集體建設(shè)用地和國有土地同地同價，但銀行執(zhí)行起來卻打了折扣，如國有土地一般能貸評估價的70%，但集體建設(shè)用地只能貸50%左右，這還是同地不同權(quán)的。
蕪湖市紅星凈化濾材有限公司流轉(zhuǎn)了12畝集體建設(shè)用地。“當(dāng)初承諾與國有土地同地同權(quán)，可到銀行抵押融資時還是不一樣。我咨詢了銀行，公司的用地只能貸300萬元左右，而要是國有土地就能貸500多萬元。”公司總經(jīng)理胡忠福無奈地說，現(xiàn)在公司的產(chǎn)品供不應(yīng)求，就因為缺乏資金，不能擴大再生產(chǎn)，影響了企業(yè)的發(fā)展。
據(jù)悉，安徽省的土地新政策強化了土地承包經(jīng)營權(quán)的資本屬性。根據(jù)指導(dǎo)意見，土地承包經(jīng)營權(quán)等的轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押等，逐步納入城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地交易市場。
“我最關(guān)注的就是這項政策了，2013年流轉(zhuǎn)了5000余畝土地，之前因沒有抵押物，一般很難從銀行貸到款。”蚌埠市懷遠縣鵬飛現(xiàn)代農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社理事長路鵬飛高興地說，土地承包經(jīng)營權(quán)可作抵押物，他就不用再愁貸款問題了，希望政策能盡快落實。
法律“紅線”制約改革進展
在土地改革試點地區(qū)，普遍存在一些顧慮，如頂層設(shè)計不明晰，造成依法工商登記難；存在法律“紅線”掣肘，一些改革因此進展緩慢。
據(jù)寧國市國土資源局工作人員介紹，盡管2013年的中央1號文件提出“鼓勵農(nóng)民興辦專業(yè)合作和股份合作等多元化、多類型合作社”，但對農(nóng)村土地股份合作社等尚未作出明確規(guī)定，導(dǎo)致工商登記時無法可依，不能真正成為市場獨立法人，阻礙了集體土地的上市交易。
農(nóng)村集體土地的多頭管理，給賦權(quán)于農(nóng)民帶來難度。據(jù)了解，林地、承包地、宅基地等分別屬于林業(yè)、農(nóng)業(yè)、國土等不同部門管理，土地確權(quán)工作協(xié)調(diào)比較難。由于歷史原因，目前已確權(quán)的林地、承包地的實際測量面積與林權(quán)證、土地承包使用權(quán)證記載的土地面積出入較大，量化股權(quán)時經(jīng)常產(chǎn)生爭議，阻礙了土地產(chǎn)權(quán)制度改革的推進。
因缺乏政策和法律支持，導(dǎo)致改革進展緩慢的例子也并不鮮見。為深化農(nóng)村金融服務(wù)，推進適度規(guī)模農(nóng)業(yè)發(fā)展，合肥市自2012年3月起，選擇在長豐縣率先開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點，以保障農(nóng)業(yè)產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后的種苗農(nóng)資和服務(wù)資金需要。
根據(jù)試點要求，凡在長豐縣域范圍內(nèi)經(jīng)營面積在50畝以上或基礎(chǔ)設(shè)施投入在30萬元以上從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動的農(nóng)戶、個體工商戶、農(nóng)業(yè)企業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟組織，符合規(guī)定即可辦理貸款業(yè)務(wù)。該項業(yè)務(wù)以依法依規(guī)、平等自愿、誠實守信為原則，堅持不改變農(nóng)村土地所有權(quán)的性質(zhì)、不改變農(nóng)民的土地承包權(quán)、不改變土地的農(nóng)業(yè)用途。
“試點一年來取得一定成效，但并未達到預(yù)期目的。”長豐縣農(nóng)委農(nóng)經(jīng)科負責(zé)人告訴《經(jīng)濟參考報》記者，截至2013年11月，共辦成放貸3筆，貸款額約140萬元。之所以成交量少，除了相關(guān)配套政策不健全外，最大的制約因素在于，該項試點工作腳踩法律“紅線”。
基層反映，實施土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)背景下在政策方面的一個突破。雖然我國農(nóng)村土地承包法允許土地承包經(jīng)營權(quán)通過轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓等方式進行流轉(zhuǎn)，但對其抵押的問題《物權(quán)法》、《擔(dān)保法》都未明確，缺乏政策及法律層面的支持。
無獨有偶，蕪湖市集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點成效明顯，但一直未能在全省乃至全國推開，一個重要原因就是難以逾越法律“紅線”。蕪湖市國土資源局相關(guān)負責(zé)人說，當(dāng)時設(shè)計政策體系時開了口子，即規(guī)定國有土地上怎么做，集體土地就參照著做。
然而，根據(jù)我國土地管理法，農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。因此，農(nóng)民的土地不能直接進入市場。若實踐就是突破法律規(guī)定，所以在相關(guān)法律未修訂時，基層對改革的顧慮較多，很多突破只是理論上的，實踐中難以操作。
“從安徽部分地區(qū)土地改革試點情況來看，尚面臨的障礙和難題應(yīng)引起重視，需要強化頂層設(shè)計，特別是在政策法規(guī)方面給予支持。”安徽大學(xué)農(nóng)村改革與經(jīng)濟社會發(fā)展研究院院長張德元表示，國家有關(guān)部門應(yīng)盡快總結(jié)試點經(jīng)驗，綜合國土、農(nóng)業(yè)、金融等部門意見需求，加快政策法規(guī)修訂步伐，以適應(yīng)改革試點工作需要。
