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2025年03月14日
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透視城鎮化的新機會
訪中國區域經濟學會副理事長陳耀、國際金融論壇城鎮化研究中心主任易鵬
張家振
《中國經營報》：從本次十八屆三中全會公報內容來看，你認為有無亮點？和目前所處的改革階段有何關系？
陳耀：總體上說，最大的亮點體現在兩個方面，一個是對政府和市場的關系有了更明確的界定。之前的表述一直是市場在要素配置中起基礎性作用，本屆三中全會公報表述為使市場在資源配置中起決定性作用。這就更加明確了資源要素的配置由市場決定，讓市場的作用回歸到了社會主義市場經濟中的應有地位。
另一個亮點就是改革的方法得到進一步明確。之前一直講摸著石頭過河，但現在改革進入深水區，需要有長遠的打算和相應的頂層設計，改革方法的原則確定為頂層設計和基層改革實驗相結合。未來局部的改革實驗還會有更多，在改革過程中局部地區形成的改革實踐經驗向全國推廣。
《中國經營報》：公報提出，在城鄉發展一體化方面，要健全國土空間開發、資源節約利用、生態環境保護的體制機制；形成建立城鄉統一的建設用地市場，完善城鎮化健康發展機制。這對未來城鎮化發展提出了哪些新的要求？對城鎮化發展來說意味著哪些發展機遇？
陳耀：從公報的表述來看，對城鄉一體化發展多處提及。特別是對于形成統一的城鄉建設土地市場，健全國土空間開發，賦予農民更多的財產權利的內容表明，土地制度的改革大方向得以明確：城鄉建設用地市場逐步走向統一。
農村集體土地和城市建設用地市場統一，同地同價可能會提上議程，這對加快農村土地流轉會有更大的推動，盡管具體怎么操作還需探索，但總體方向已經得到明確。
目前，城市建設用地空間很有限，將農村一些可供建設的土地納入到城市土地開發市場，一方面可以增加土地供應量，緩解城市發展用地矛盾；另一方面，可以讓農民獲得更多的財產權利，讓土地增值收益權與農民共享，平等地參與到改革發展的成果中來。加大土地供應，也可能會平抑地價，對房地產市場走向平穩健康發展起到積極作用。
易鵬：在未來城鎮化建設過程中會更加突出以市場為主導，政府扮演的角色更多的會體現為引導。
另一方面，這次公報也重點提到了，要通過制度層面的突破，推動公平正義的建設，尤其要通過戶籍、土地等方面的制度改革，解決農民工如何轉化為城市市民的問題，讓其真正享受到均等化的公共服務，以提升其收入和消費水平，從而把城鎮化進程中的最大內需潛力變成真正的內需。
還有一點就是要推動地方政府財權與事權的再平衡。中央政府和地方政府在城鎮化進程中，需要建立社會保障體制，為全體居民提供均等化的服務，事實上很多工作都需要地方政府去完成。這就可能需要在全國層面把財政、稅收資源重新做一個整合再分配，這一項工作的推動就需要建立現代財政制度，事權和支出責任相適應的制度來具體推動。
《中國經營報》：公報提出，以開放促改革，要放寬投資準入，加快自由貿易區建設，擴大內陸沿邊開放。你覺得未來一段時間內，有無可能會有新的自貿區獲批？促進內陸沿邊開放，會有哪些區域在城市群和城鎮化方面擴大開放？
陳耀：上海自貿區建設是當前改革進程中的重大試驗田。從目前來看，實驗肯定不會僅僅拘泥于上海一地，自貿區也會涉及到很多領域，從長遠來看，會有更多具備條件的地區加入到自貿區的建設中來。
特別是珠三角地區，目前前海、南沙和橫琴幾個地方都在建設，如果粵港澳作為整體推進自貿區建設，將對帶動整個華南地區開放開發起到重大作用。同時，天津濱海新區位于環渤海經濟圈中心地帶，如果開展自貿區建設，對整個華北的改革開發和輻射帶動作用將有一個很大提升。
目前，中國的改革開放已經呈現沿海、沿邊雙向開放的格局。新絲綢之路經濟帶和長江經濟帶將迎來發展重大機遇。新絲綢之路經濟帶包括了以西安為代表的古絲綢之路，以重慶為代表的渝新歐鐵路大通道，和以云南為橋頭堡的南方絲綢之路地區，將對確保國家能源安全，加強與印度、緬甸等國家的交流合作產生重大作用。
在沿海沿邊開放的總體格局中，長江經濟帶擔當著沿海與內陸互動傳遞的紐帶角色，將成為整個國家國土開發中的熱點區域，特別是以重慶、成都為龍頭的成渝經濟區，以武漢為中心的長江中游城市群。
重慶作為向西開放的重要中心城市，渝新歐鐵路的重要起點，已經形成重要的內陸開放高地。特別是沿江鐵路大動脈正在逐步完善、形成，重慶擁有保稅港區等作為依托，有條件爭取設立境內關外的內陸自貿區，以此形成內陸開放高地，通過自貿區建設帶動西部地區資源開發，經濟發展。
易鵬：我認為，目前沿邊沿江開放的格局已經初步形成了，包括國家發改委在內的很多職能部門在十八屆三中全會之前也做了很多工作，在城市新區、城市群和城鎮帶建設方面做了具體部署。
那么，未來一段時間更多的是需要提高城市、城市群和經濟帶的發展質量，提高內陸、沿邊地區開放的水平。在推動沿邊開放的過程中還可以做離岸服務貿易，促進投資的便利化，而不是單純的邊境貿易。
上海自貿區的建設實際上也是為了通過開放來推動整體的改革進程，同時通過自貿區建設的探索實驗，獲得更多可復制的經驗。未來，這些經驗也會逐步引入到內地和沿邊區域，帶動整體上的開放水平。
《中國經營報》：公報提出明確事權、改革稅制、穩定稅負、透明預算、提高效率，建立現代財政制度，發揮中央和地方兩個積極性，建立事權和支出責任相適應的制度。在財稅體制改革方面會在哪些方面有新的突破？
陳耀：目前，地方政府財權事權不相匹配的問題依然存在，事權在地方，但缺少相應的財力支撐。這也造成了地方政府壓力高企。
公報提出明確事權、改革稅制，建立現代財政制度，發揮中央和地方兩個積極性，建立事權和支出責任相適應的制度，這對廣大地方政府來說是個很大的福音。今后地方在財力上捉襟見肘的格局或將改變。中央通過改革預算管理制度，建設現代財政制度，可以化解一部分地方債務風險。
城鎮化的具體推動者最終還是要靠地方政府，地方政府在相應財力之下，賦予地方更多向社會融資的權利，使得地方建設資金得到更多保障，在基建方面也會更有余地。這也將促進地方城市基礎設施建設，為城鎮化發展提供更多動力。
《中國經營報》：公報提出建立城鄉統一的建設用地市場，賦予農民更多財產權利，推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置，完善城鎮化健康發展體制機制。這對于地方政府負債過高、過度依賴土地出讓金、城鎮化投入過高的現狀會產生哪些影響？會不會增加城鎮化的風險？
易鵬：目前，土地要素市場在城鄉之間發展不平衡、不統一，特別是集體建設用地很難真正進入土地市場。建立城鄉統一的建設用地市場，推動農村經營性集體建設用地與國有建設用地享有平等權益，使土地收益會進一步傾向農民。
公報中提出要賦予農民更多財產權利，推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置，這是土地流轉制度改革的一個信號，就是要保證農民在有耕地有宅基地的基礎上，也要有其他收益。但這會相應地加大地方政府土地財政依賴帶來的風險。這會影響到地方政府的財政收入，也會面臨來自地方的阻力。
總體上來說，這方面的改革肯定會采取上下結合、點面聯動、平穩推動的方式，通過漸進式的、市場式的手段進行，而不是過于激進的改革政策。
分稅制和地方政府對土地財政的依賴形成已久，不可能一下子就把現有的游戲規則推翻，這方面的改革只會通過小范圍的試點再積累經驗向全國推廣，當然在這方面也可能準備有相應的替代方案。否則的話，建立城鄉統一的建設用地市場就會很難入手，更不用說推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置。
