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2025年03月14日
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改革開放以來，我國的發展令全球矚目，工業化推動經濟社會持續發展。進入轉型發展新時期，城鎮化作為最大內需將引發投資和消費的大幅提升，成為經濟社會發展的最大動力源。這一點，已經形成共識，并正在化作推動未來發展的重要政策取向。
新型城鎮化要研究探索新的發展路子。“十二五”規劃綱要提出，要以大城市為依托，以中小城市為重點，逐步形成輻射作用大的城市群，這對我們合理安排城鎮化布局和發展路徑是一個遵循。筆者認為，通過做強地級市帶動區域城市群發展、推進新型城鎮化，是一個值得研究的新選擇。
一
推進新型城鎮化，把更多著眼點放在地級市上，有著客觀的原因。其中一個比較重要的原因就在于，在過去的城鎮化進程中，地級市本級用占比較小的土地，承載了城鎮化中相當的人口和經濟總量，地級市相對健全的城市格局、相當規模的城市體量、較為完善的城市設施、相對系統的城市機制，使其理所當然在新一輪城鎮化大潮中擔當起區域中心的重任，在接受特大城市輻射的同時向縣市、小城鎮傳導各種要素，聚集人流、資金流、信息流、物流，支撐和引領區域的發展。
比如江蘇的“蘇錫常”，都是源于上世紀八十年代由地改市，經過二三十年的發展，不但實力大增、體量大長，如今已成為“長三角”重要的城市群，其輻射功能影響全國。蘇州2011年經濟總量就超過萬億元，城市化率達71.3%。“長三角”、“珠三角”有相當一批地級市，經濟總量都達到幾千億元甚至上萬億元，財政收入幾百上千億元，成為全國城市中的中堅力量，有的已經進入到和一些特大城市比肩而坐的行列。
實踐告訴我們，在整個國家這盤大棋中，以地級市為突破口推進城鎮化，有著非常現實的意義。
在新一輪城鎮化中，地級市具有很多優勢。其主要表現為：一是輻射帶動優勢。與地級市比，特大城市因為自身體量大，往往注重自我完善、自成體系、自身發展多，加之“城市病”日益顯現，輻射的交通、時間成本高，對外輻射因而呈明顯衰減趨勢，容易形成“大樹底下難長草”。而地級市因為自身緊湊、城市邊界清晰，與周邊中小城市、小城鎮是一個開放的體系，輻射比較直接，輻射效率也高。二是資源配置優勢。隨著城鎮化發展的深入，特大城市因為產業結構的轉型，制造業的承載力趨向弱化，其比較優勢越來越聚集于服務業，而地級市承載空間較大，有著較為完備的制造業體系，制造業優勢將明顯優于大城市。三是中間突破優勢。地級市作為區域的中心城市連接上下、溝通周邊，可以拉動一個中等城市群在全國這個大區域發展中找準自己的定位，形成地區的特色，打響個性品牌。利用城市和城市群所處的中間區位優勢，對上承接，對下輻射，從而有利于加速全國城鎮體系的形成。
二
基于轉變經濟發展方式背景下的城鎮化，是擴大國內需求的戰略重點，面臨著很多難得的機遇，同時也存在著諸多困難和挑戰。土地、水、能源等城市發展重要物質基礎的匱乏，城鎮化水平的東高西低，公共服務供給能力不足，城市治理中的種種不適應，尤其是在客觀上一度過分重視特大城市群的發展，中小城市發展潛力未能充分發揮，空間分布和結構規模不合理等十分突出。在這種背景下，構建“金字塔”結構的規模等級體系，增加新的城市節點，將現有人口百萬以內的中等城市做強，發展成為大城市，不失為一個新的取向。
事實上，如果不激發面廣量大的地級市發展的活力，僅僅靠大城市和小城鎮的兩頭“帶”，城鎮化是很難“帶”起來的，尤其是這“兩頭”中的“一頭”還處于城鎮化的末端。
從辯證法的角度來分析，所謂抓兩頭帶中間，在空間上著重是一個橫向概念，是同一個層級的比較，而城鎮化的發展是縱橫交錯的復雜概念，著重是縱向的比較，不能機械套用。在中國的城鎮化建設這個大系統中，不僅特大城市、小城市的作用不可忽視，地級市的作用更是舉足輕重。從現實的可能性來看，僅人口一項，有些地級市已接近百萬人，東部有的已達數百萬人之多，如果地級市城區平均能超過百萬人，在未來的城鎮化中則可容納全部城市人口的近半數，這將形成全國城鎮化的重要戰略支點。而特大城市要達到如此比例，則需要數十個千萬、數千萬人口以上的特大型城市，這在發展的要素保障和生態要求上，都是很難想象和難以做到的。因此，筆者認為，未來城鎮化發展的政策取向可以這樣考慮：特大城市要適度控制規模，優化發展；小城鎮要減少數量、提高質量，集約發展；中小城市要挖掘潛力，提升發展；地級市要做大做強，成為帶動區域城市群發展的龍頭。從這個角度看，通過做強地級中心城市來承接大城市的輻射，推動區域城市群的發展，帶動縣（市）城市及小城鎮的升級，可以成為我國城鎮化建設的一個新戰略。
現實中有一種擔心，認為地級市增加了行政管理的層級和成本，有的還舉出一些國外的案例。其實這里有兩點不能忽視：一是不能忽視我國的國情。城鎮化是社會發展中農業人口向非農業人口轉移的推進和程度，其本意是指人口的城鎮化，而我國13億巨量人口管理中的復雜性是那些人口稀少的國家所無法比擬的。二是發達國家行政層級也強調因地制宜。如美國，在不斷擴大的聯邦政府的框架下，還有州政府、郡（縣）政府、市政府、鎮政府，其中市政府中又有轄區的政府和不轄區的政府，即所謂“大市”、“小市”。而且，在城鎮化過程中，城市圈、城市群的概念不完全等同于行政區劃。現在講區域發展，更重要的是要強調泛區域發展的理念。
