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2025年03月13日
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漠視統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，追求高速城鎮(zhèn)化，不僅造成日益嚴(yán)峻的“城市病”，也帶來了日趨嚴(yán)重的“鄉(xiāng)村病”，注重根治“鄉(xiāng)村病”，應(yīng)成為新型城鎮(zhèn)化努力破解的新課題。
“土地、農(nóng)村、民生”是十八屆三中全會深化改革議題的主格調(diào)。今年，從發(fā)展戰(zhàn)略和現(xiàn)實(shí)問題來講，土地方面的很多結(jié)需要破解，三中全會對土地的關(guān)注顯然會是重點(diǎn)。
中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展不能再延續(xù)過去土地過度依賴型的城鎮(zhèn)化模式。新型城鎮(zhèn)化要以人為核心，破解之策首先是要解決人的生存問題，所有阻礙百姓生存的因素都應(yīng)該通過制度設(shè)計(jì)解決。
即將于11 月份召開的十八屆三中全會，備受矚目。會議將全面研究深化改革重大問題，籌劃“全面深化體制改革的頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃”，它將決定未來十年中國經(jīng)濟(jì)與社會的走向。在中科院地理科學(xué)與資源研究所區(qū)域農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展研究中心主任、研究員、長江學(xué)者特聘教授劉彥隨看來，“土地、農(nóng)村、民生”是十八屆三中全會深化改革議題的主格調(diào)。
從2006年主持的第一個國家自然科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“我國沿海地區(qū)新農(nóng)村建設(shè)模式與可持續(xù)途徑研究”開始，對中國經(jīng)濟(jì)的關(guān)注和城鎮(zhèn)化的研究就成了劉彥隨研究員團(tuán)隊(duì)的工作重點(diǎn)。基于對當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢的理解，劉彥隨從歷屆三中全會的改革路徑中預(yù)判，即將召開的十八屆三中全會將更加關(guān)注：土地、農(nóng)村、民生。
8月30日，劉彥隨以“新型城鎮(zhèn)化要注重根治鄉(xiāng)村病為題，在中南海向李克強(qiáng)總理匯報了歷時8年的研究成果—我國“鄉(xiāng)村病”的“四化”問題。和他一起受邀參加座談的還有中國科學(xué)院、中國工程院的數(shù)十位院士及有關(guān)專家。那天，討論的主題是新型城鎮(zhèn)化。“我鼓足勇氣，向總理匯報了我的真實(shí)看法。”提起一個多月前的那場座談，劉彥隨略顯激動，“土地大量流失，宅地大片廢棄，人口大規(guī)模轉(zhuǎn)移產(chǎn)生大量的空心村，良田沒人愛惜，文化沒了傳承，這些鄉(xiāng)村病不重視起來，終將給城鎮(zhèn)化發(fā)展帶來惡果。”
作為新型城鎮(zhèn)化研究領(lǐng)域的中青年學(xué)者，劉彥隨自幼在陜北綏德的生活經(jīng)歷，讓他對農(nóng)民、土地有著深厚的感情，他常常帶團(tuán)隊(duì)下農(nóng)村調(diào)研，一住就是幾個月，掌握了大量第一手的數(shù)據(jù)與信息。在他看來，“突出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，保護(hù)農(nóng)民利益，推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，是中國特色城鎮(zhèn)化道路的必然選擇。”
土地、農(nóng)村、民生
等關(guān)鍵詞將是主格調(diào)
“十八屆三中全會后將要部署的一攬子具體經(jīng)濟(jì)改革方案必須具有系統(tǒng)性、配套性與連貫性。”劉彥隨說，“就拿土地改革來說，政府的關(guān)注從未間斷。”從建國初期的1950年土地改革到1978年家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，繼而十四大確立社會市場經(jīng)濟(jì)體制，核心的問題是土地市場化，再到十七屆三中全會提出土地方面“兩個制度”和“兩個市場”；十八大明確要改革征地制度、維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益，政府關(guān)于土地改革的腳步從未停過，土地始終是改革、發(fā)展，特別是制度創(chuàng)新的重點(diǎn)和難點(diǎn)。
“土地問題是改革的重中之重，每年都有政策出臺，今年從發(fā)展戰(zhàn)略和現(xiàn)實(shí)問題來講，土地方面的很多結(jié)需要破解，三中全會對土地的關(guān)注顯然會是重點(diǎn)。”劉彥隨強(qiáng)調(diào)，不能指望一次會議就把土地制度存在的問題完全解決，這始終是一個動態(tài)的過程。
關(guān)于農(nóng)村的發(fā)展，劉彥隨指出，從十五屆三中全會提出建設(shè)新農(nóng)村開始，關(guān)于農(nóng)村建設(shè)的話題始終是三中全會的熱點(diǎn)，中央的信號很明確，15年前就強(qiáng)調(diào)發(fā)展新農(nóng)村，老百姓當(dāng)時聽后歡欣鼓舞，“總算是盼來了”，但這些年過去了，新農(nóng)村建設(shè)上還只是搞了些試點(diǎn)，“點(diǎn)上有樣板，面上沒進(jìn)展”，這一問題亟待新型城鎮(zhèn)化破解。
談到“民生”，劉彥隨說，歸根到底，所有的改革都是為了人民，“十八大”提出要推進(jìn)有質(zhì)量的城鎮(zhèn)化，其核心是“人的城鎮(zhèn)化”，老百姓的生存是第一要務(wù)，所有阻礙百姓生存的因素，都應(yīng)該通過頂層設(shè)計(jì)與制度創(chuàng)新解決，推進(jìn)農(nóng)民工市民化、就地城鎮(zhèn)化和農(nóng)村發(fā)展模式的多元化，使城鎮(zhèn)化成果惠及農(nóng)民，這應(yīng)是改革的主線。
新型城鎮(zhèn)化待解
土地改革難題
伴隨著近幾年來城市規(guī)模的擴(kuò)大，耕地面積的減少，市場關(guān)于土地改革方面的討論越來越多，焦點(diǎn)大多集中在土地流轉(zhuǎn)方面。劉彥隨認(rèn)為，土地改革牽一發(fā)而動全身，中央政府要考慮社會穩(wěn)定問題，地方政府要考慮財政收入問題，農(nóng)民則考慮流轉(zhuǎn)之后會不會失地、能不能受益的問題，這么多問題制約著土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展步伐。
“我預(yù)計(jì)三中全會土地流轉(zhuǎn)這塊不會有太大的動作。”在經(jīng)過對多省村鎮(zhèn)基層的調(diào)研后，劉彥隨得出的結(jié)論是：土地流轉(zhuǎn)在新形勢下需要解決的必要性和迫切性日益增強(qiáng)，但受制于多方利益、多重矛盾，尋求破題是土地制度創(chuàng)新的著力點(diǎn)，也是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的突破口。
現(xiàn)行的土地改革，更多集中在農(nóng)村集體建設(shè)用地。按照國家規(guī)定，像農(nóng)村宅基地是特殊的用益物權(quán)，不能隨意流轉(zhuǎn)和交換。農(nóng)用地可以流轉(zhuǎn)，但受種種因素的影響，現(xiàn)實(shí)中“進(jìn)出兩難”。 農(nóng)村土地權(quán)能配置的“人走地不動”，“生不增死不減”，不僅導(dǎo)致農(nóng)村空心化、土地空廢化，也導(dǎo)致有地?zé)o人種、想種無地種等實(shí)際問題 。“新土改”的核心是破除城鄉(xiāng)土地分治體制，促進(jìn)城鄉(xiāng)土地統(tǒng)籌配置，健全土地市場調(diào)節(jié)機(jī)制。釋放空心村土地潛力，激發(fā)城鎮(zhèn)化發(fā)展活力。
劉彥隨指出，我國農(nóng)戶承包土地普遍具有規(guī)模偏小、田塊細(xì)碎、布局分散的特點(diǎn)。三十年來，伴隨著轉(zhuǎn)型期農(nóng)村人口非農(nóng)化和農(nóng)村人地關(guān)系的顯著變化，人地之間的矛盾日益凸顯。“各地方都在找解決辦法，國內(nèi)試點(diǎn)也頗多，令人欣喜的是湖南益陽的土地信托流轉(zhuǎn)取得了新進(jìn)展。”
據(jù)劉彥隨介紹，湖南益陽所推行的農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)，是在堅(jiān)持土地集體所有和保障農(nóng)民承包權(quán)的前提下，由政府出資設(shè)立的信托機(jī)構(gòu)接受農(nóng)民委托，按照土地使用權(quán)市場化的需求，通過規(guī)范的程序，將土地經(jīng)營權(quán)在一定期限內(nèi)依法、自愿、有償轉(zhuǎn)讓給其他公民或法人進(jìn)行農(nóng)業(yè)開發(fā)經(jīng)營活動。
“本質(zhì)上可以稱之為土地銀行， 實(shí)際上就是把信托銀行、金融、土地，包括土地的流轉(zhuǎn)、產(chǎn)權(quán)、收益結(jié)合起來，使想規(guī)模化經(jīng)營的農(nóng)民有地可種，想外出打工的人也不至于撂荒土地”，劉彥隨解釋稱，這本質(zhì)上既是一種土地使用權(quán)財產(chǎn)管理的制度安排，也是一種土地承包人與受托人之間權(quán)利義務(wù)的法律關(guān)系。作為土地流轉(zhuǎn)的信托機(jī)構(gòu)，既要秉承受人之托、代人理財之責(zé)，又要履行忠人之事、為人維權(quán)之任。真正做到“不打圈地主意”、“不與百姓爭利”，切實(shí)保護(hù)土地資源、保證農(nóng)業(yè)發(fā)展和保障農(nóng)民權(quán)益，讓農(nóng)業(yè)在土地流轉(zhuǎn)中增效、讓農(nóng)民在土地增值中受益。
同樣，得到劉彥隨認(rèn)可的還有山東、河南的專業(yè)合作社模式，即在農(nóng)民自主自愿的情況下，建立起風(fēng)險共擔(dān)、利益共享機(jī)制。劉彥隨認(rèn)為，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新，還需要更加寬廣的視野。創(chuàng)造條件讓農(nóng)民依法享有土地流轉(zhuǎn)自主權(quán)、土地市場收益權(quán)，使務(wù)農(nóng)村民、失地農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計(jì)有保障。面向統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)的宏觀戰(zhàn)略，應(yīng)圍繞破解農(nóng)村空心化、村莊空廢化、主體老弱化難題，探究以廢棄宅基地為主的農(nóng)村建設(shè)用地有償退出的新機(jī)制，有序推進(jìn)田、水、路、林、村整域性的土地綜合整治與有序流轉(zhuǎn)。
快速城鎮(zhèn)化
引發(fā)“鄉(xiāng)村病”
土地改革迫在眉睫，農(nóng)村的“鄉(xiāng)村病”問題也不容忽視。劉彥隨向李克強(qiáng)總理反映，對土地流失、農(nóng)村空心化等“鄉(xiāng)村病”，應(yīng)高度重視。李克強(qiáng)說，新型城鎮(zhèn)化要突出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，根本前提是要尊重農(nóng)民意愿、保護(hù)農(nóng)民利益、保障糧食安全，這樣才能使城鎮(zhèn)化成果真正惠及農(nóng)民，這根弦一定要繃緊。
“鄉(xiāng)村病”是劉彥隨提出的新概念，他曾一度擔(dān)心總理能否接受這一說法。直到座談結(jié)束一周后，新聞聯(lián)播、新華社等媒體都對此進(jìn)行了報道，他才知道自己的擔(dān)心是多余的。在座談中，他用了近十分鐘時間闡述我國“鄉(xiāng)村病”的“四化”問題。
一是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素高速非農(nóng)化。快速城鎮(zhèn)化耕地流失造成的數(shù)千萬失地農(nóng)民、“離村進(jìn)城”的數(shù)億農(nóng)民工，以及上學(xué)靠貸款、畢業(yè)即待業(yè)的數(shù)百萬農(nóng)家學(xué)子組成的“新三農(nóng)”群體，大多處于“城鄉(xiāng)雙漂”，難以安居樂業(yè)，正成為社會穩(wěn)定與安全的焦點(diǎn)。
二是農(nóng)民社會主體過快老弱化。我國進(jìn)入少子老齡化時期，農(nóng)村青壯勞力過速非農(nóng)化，加劇了留守老人、留守婦女、留守兒童問題。一些鄉(xiāng)村文化衰退、產(chǎn)業(yè)衰落，“三留人口”難以支撐現(xiàn)代農(nóng)業(yè)與新農(nóng)村建設(shè)。有地?zé)o人耕、良田被撂荒成為普遍現(xiàn)象。
三是農(nóng)村建設(shè)用地日益空廢化。農(nóng)村人走地不動、建新不拆舊、不占白不占，導(dǎo)致空心村問題日益突出，這也反映了我國農(nóng)村土地制度安排的不足。中科院測算，全國空心村綜合整治潛力達(dá)1.14億畝，村莊空廢化仍呈加劇的態(tài)勢。
四是農(nóng)村水土環(huán)境嚴(yán)重污損化。大城市近郊的一些農(nóng)村成為藏污納垢之地，面源污染嚴(yán)重，致使河流與農(nóng)田污染事件頻發(fā)，一些地方“癌癥村”涌現(xiàn), 已經(jīng)危及百姓健康甚至生命。“一方水土難養(yǎng)一方人”，背離了城鎮(zhèn)化的本意。
劉彥隨認(rèn)為，“鄉(xiāng)村病”因快速城鎮(zhèn)化而引發(fā)，也必將由新型城鎮(zhèn)化來根治。就當(dāng)下而言，尤其需要正視問題、周密謀劃，做好頂層設(shè)計(jì)。“城鎮(zhèn)化是一個社會過程，就像一個人，他生病了，你還讓他去跑百米，如果強(qiáng)行跑下去，肯定會出問題。”
“過去依賴土地的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式必須得到進(jìn)一步糾正，未來的發(fā)展路徑將從注重速度轉(zhuǎn)移到注重質(zhì)量和效益的發(fā)展上來，從我國實(shí)際情況出發(fā)，針對城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、三農(nóng)問題、城鄉(xiāng)差距等難題對癥下藥。”劉彥隨指出，改革就是要解死扣，破難題，一個人得大病了，該動手術(shù)的時候就要動手術(shù)，該養(yǎng)生時才養(yǎng)生，不能只是一味貼膏藥，手術(shù)不動光養(yǎng)生是沒有用的。當(dāng)前城鎮(zhèn)化建設(shè)就是到了要給“鄉(xiāng)村病”動手術(shù)的時候了，必須轉(zhuǎn)變思路，加快村鎮(zhèn)建設(shè)，發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，強(qiáng)化基層治理，改善農(nóng)村環(huán)境，走以人為本、集約高效、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型的中國特色新型城鎮(zhèn)化路子。
統(tǒng)籌城鄉(xiāng)
是新型城鎮(zhèn)化的著力點(diǎn)
新型城鎮(zhèn)化，到底“新”在哪？ 劉彥隨指出，老的城鎮(zhèn)化模式漠視統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，盲目追求高速城鎮(zhèn)化，不僅造成日益嚴(yán)峻的“城市病”，也帶來日趨嚴(yán)重的“鄉(xiāng)村病”，一旦兩個病癥同時爆發(fā)，就會造成城鄉(xiāng)兩敗俱傷，“新型城鎮(zhèn)化倡導(dǎo)以人為本，突出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，其核心思想是城興村榮，但當(dāng)下發(fā)展卻是城進(jìn)村衰。
城市病是在城市發(fā)展過程中產(chǎn)生的，而鄉(xiāng)村病是在快速城鎮(zhèn)化鄉(xiāng)村衰落過程中爆發(fā)的。發(fā)展的問題可以在發(fā)展中解決，那衰落中的問題，誰來解決？單靠市場、靠自己是根本解決不了的。”劉彥隨指出，為此應(yīng)正確處理政府與市場的關(guān)系，新型城鎮(zhèn)化根治“鄉(xiāng)村病”。
劉彥隨列出一組數(shù)據(jù)：當(dāng)前農(nóng)民工總量為2.6億，城鎮(zhèn)化率52.6%，到2020年按城鎮(zhèn)化率60%計(jì)算，還有近1億人要從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市，“這意味著未來將會出現(xiàn)3.5億左右的農(nóng)民工群體，這個群體不能總是城鄉(xiāng)雙漂。”劉彥隨說。
城市是否擁有這么大的接納能力?劉彥隨認(rèn)為，這么多農(nóng)民工都涌入城市顯然是不合理的。“我不贊成所有的農(nóng)民都守在農(nóng)村，也不贊成農(nóng)民一窩蜂外出打工。城鎮(zhèn)化是一個必然的趨勢，但對每個人來講不是一個必須的過程。”
他認(rèn)為，“城鄉(xiāng)雙漂”不僅造成了財富的浪費(fèi)，而且還割斷了農(nóng)民工的親緣、地緣關(guān)系。“農(nóng)民背井離鄉(xiāng)，是為了生存的無奈之舉，農(nóng)村單純種地盈收過少，養(yǎng)不了家，逼得他們外出打工，最終村里僅留下老人、婦女和孩子，耕地沒人種、基礎(chǔ)設(shè)施沒人建，空心村的問題就來了。”
“農(nóng)民都不愿意在農(nóng)村待著，農(nóng)村對青年人的吸引力在持續(xù)消散。”劉彥隨認(rèn)為，這與我國基礎(chǔ)投資長期以來的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)有關(guān)，不管在產(chǎn)業(yè)扶持，還是資金供給方面，政府對城市投入遠(yuǎn)大于農(nóng)村，時間一長，農(nóng)村的教育、公共服務(wù)、文化、環(huán)境跟不上農(nóng)民的需求，致使“一方水土難養(yǎng)一方人”。
現(xiàn)在立法要求年輕人要多回家看看，這對于農(nóng)民工而言，成了隱痛。劉彥隨舉了現(xiàn)實(shí)中的例子，“一名新疆農(nóng)民工，去離家四千多公里的上海打工，辛苦一年掙的錢，剛夠往返新疆的機(jī)票，很多農(nóng)民工選擇不回家，不是不孝敬父母，而是多有自己的難處。大規(guī)模、長距離、候鳥式的人口流動，本身反映了我國土地制度、就業(yè)制度安排的不足”。
如何解決空心村問題，如何讓勞動力在城鄉(xiāng)兩極合理分配，劉彥隨提出，政府必須長遠(yuǎn)謀劃、科學(xué)決策。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是我國現(xiàn)代化建設(shè)的薄弱環(huán)節(jié)，而農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的第一資源是新型農(nóng)民，根本動力是制度創(chuàng)新，基本安全是社會保障。要協(xié)同推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)村城鎮(zhèn)化，加快農(nóng)村改革與發(fā)展，激發(fā)鄉(xiāng)村創(chuàng)新與創(chuàng)業(yè)的活力，提升農(nóng)村自我發(fā)展能力與競爭力，讓農(nóng)民想回家，回得了家，也愿意回家。
根治“鄉(xiāng)村病”
將拉動內(nèi)需釋放紅利
李克強(qiáng)總理曾提到，改革是未來發(fā)展最大的紅利，具體到新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，劉彥隨認(rèn)為，根治“鄉(xiāng)村病”，統(tǒng)籌好城鄉(xiāng)關(guān)系，這一過程必然會釋放改革紅利。
劉彥隨指出，根治“鄉(xiāng)村病”會帶來諸多利益鏈條和價值鏈條，只要政府肯下大力氣，愿意糾偏失衡現(xiàn)狀，很多商機(jī)可待挖掘，譬如土地開發(fā)集約利用、農(nóng)村環(huán)境治理，鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等等。
“中國經(jīng)濟(jì)依靠投資、出口拉動的增長模式已經(jīng)受限，如何升級轉(zhuǎn)型成了大問題。此前依靠投資建設(shè)的單一增長模式已經(jīng)開始落伍，隨著人民生活水平提高，消費(fèi)觀念的轉(zhuǎn)變，在資源配置上傾向于從溫飽生活型到健康養(yǎng)生型的轉(zhuǎn)變，從搞社區(qū)、搞大建設(shè)到發(fā)展戰(zhàn)略性前瞻型產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)變。”劉彥隨認(rèn)為，農(nóng)村在這些方面，都有著廣闊的發(fā)展空間，尤其生態(tài)文明、養(yǎng)生健康產(chǎn)業(yè)，廣大農(nóng)村有非常好的自然環(huán)境，完全可以充分挖掘。
同時，對空心村、舊村舍、舊廠房，包括城市棚戶區(qū)的改造，也都將成為擴(kuò)大內(nèi)需的亮點(diǎn)。劉彥隨舉例說，2008年國家啟動廣東的“三舊”改造試點(diǎn)項(xiàng)目可釋放370萬畝土地潛力，對城市低效用地開發(fā)和城市轉(zhuǎn)型再造就做了很好的示范，顯現(xiàn)出了革命性的意義。
“這些好的模式、好的經(jīng)驗(yàn)需要發(fā)展跟進(jìn)，成熟一個推廣一個”，劉彥隨認(rèn)為，三中全會包括國家的改革，要著眼于轉(zhuǎn)型發(fā)展、科學(xué)發(fā)展，廣泛梳理多年來各個層面的改革探索試點(diǎn)示范的成功經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ剑植煌愋蛥^(qū)域、不同地方特色，分類指導(dǎo)、分區(qū)推進(jìn)，尤其在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展上，反對全國一盤棋、一刀切的做法，要因地制宜。
