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2025年03月13日
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農(nóng)民的集體土地所有權(quán)事實上已被懸掛，或者說被虛化，即從制度和實際運作兩個層面都沒能體現(xiàn)和維護所有權(quán)的權(quán)益。要解決這個問題，應(yīng)將土地所有權(quán)原原本本地歸還農(nóng)民個人。有人擔(dān)心這樣做會有悖社會主義制度的性質(zhì)，會使許多人因為土地交易而失去土地，重返貧困，另一些人則成為新的地主。其實，這純屬學(xué)者們關(guān)在書齋里的多余擔(dān)心。今天的農(nóng)民不但不會一窩蜂式地將土地賣掉，反而會更加珍惜作為自己生活的最后一道保障線的土地資源。何況土地的交易與林木的采伐一樣，可以通過制度設(shè)定來防止不合理的交易。
讓農(nóng)村土地所有權(quán)回歸農(nóng)民
我國《憲法》第十條規(guī)定：“城市的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”《土地管理法》、《民法通則》、《農(nóng)村土地承包法》還有具體的規(guī)定。按理說，憲法和法律已經(jīng)明確規(guī)定農(nóng)村土地所有權(quán)屬于集體，就不存在一個所有權(quán)問題了，但事實上，不僅存在問題，而且問題很復(fù)雜。
你說土地屬于集體，可《憲法》上只籠統(tǒng)地界定為“集體所有”，并沒有說屬于哪類集體，所有權(quán)主體是誰。現(xiàn)在的問題非常明顯：農(nóng)民跟著共產(chǎn)黨搞土地革命，從土豪地主手中奪取了土地，黨又明確宣告這些按人頭分給農(nóng)民私人的土地屬于農(nóng)民私有。以后，在農(nóng)業(yè)合作化時期，廣大農(nóng)民以各自不同數(shù)量的土地入股組成了初級社、高級社這種合作經(jīng)濟組織（當(dāng)時農(nóng)民手中都持有股權(quán)證，至今一些人還保存著它）；再以后，在“左”的錯誤主張的強行推動下，將高級社并為“一大二公”的人民公社。人民公社“三級所有、隊為基礎(chǔ)”的政策，雖然明確了由原初級社演變而來的生產(chǎn)隊這個集體的基本所有權(quán)（隊的土地面積基本上固定在原初級社的范圍，直到今天仍在村民小組范圍），大隊、公社擁有所有權(quán)的土地極少，但許多地方出現(xiàn)了大隊和公社任意動用生產(chǎn)隊的土地，實際上是無視生產(chǎn)隊一級的所有權(quán)。
這樣習(xí)以為常地違規(guī)操作，就成了許多學(xué)者筆下的所謂“產(chǎn)權(quán)模糊”。如果說，這也算“產(chǎn)權(quán)模糊”的話，那么，后來廢止了人民公社這一違背人民意愿的經(jīng)濟組織（也是群眾自治組織，且取代了鄉(xiāng)政府職能，叫“政社合一”），產(chǎn)權(quán)就不再“模糊”了。就是說，從這時起，農(nóng)村絕大部分土地的所有權(quán)就已自然回歸了生產(chǎn)隊（后改為村民小組）這一級經(jīng)濟組織，即當(dāng)初的初級合作社。（當(dāng)然，若覺得這個名稱不好，可以另取他名，其實也未必不好，現(xiàn)在不是又有人組織新一輪合作社嗎？）
但是，由于立法滯后（其實是人們觀念滯后），改革開放多年之后，《憲法》對農(nóng)村土地所有權(quán)的規(guī)定還是那么籠統(tǒng)，還是“集體所有”四個字；《民法通則》還是只對“村農(nóng)民集體所有”和“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟組織所有”的土地予以認可，占絕大部分面積的“村內(nèi)集體經(jīng)濟組織”土地的所有權(quán)未予明確。雖然實行承包制20多年后的《農(nóng)村土地承包法》（2002年）作了補救，但是，由于法律關(guān)于集體所有權(quán)歸屬的規(guī)定姍姍來遲，造成所有權(quán)主體事實上遲遲不得歸位。比如，《農(nóng)村土地承包法》第二章第十二條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會發(fā)包；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民小組發(fā)包。村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會發(fā)包的，不得改變村內(nèi)各集體經(jīng)濟組織農(nóng)民集體所有的土地的所有權(quán)。”那么，現(xiàn)實怎樣呢？早在20世紀90年代以前，全國大部分地區(qū)農(nóng)民的“承包合同”就已與“村經(jīng)濟合作社”簽訂，而這種出現(xiàn)于20世紀90年代初的“村經(jīng)濟合作社”在許多地方皆為虛設(shè)（沒有股份構(gòu)成，你提起“經(jīng)濟合作社”，很多人不知道），并未起到經(jīng)濟法人的作用，土地的處分權(quán)常常被村委會這一群眾自治組織替代行使。這種名義上的村級“經(jīng)濟合作社”恰恰掩蓋了原來合作化時期的初級合作社（現(xiàn)村民小組范圍）作為經(jīng)濟組織的合法存在；并且又反過來為村委會掌握集體經(jīng)濟組織土地的處分權(quán)提供了條件。在一些地方，干脆不顧原有經(jīng)濟組織的存在，讓農(nóng)民的“承包合同”直接與村委會簽訂，至今不作糾正。這，就是從制度到現(xiàn)實對集體所有權(quán)主體的無視！
目前，有不少學(xué)者和政府官員已經(jīng)看到所有權(quán)主體歸位的重要，但同時又感到，要解決這個問題很棘手。他們認為，從上世紀50年代初到現(xiàn)在，已經(jīng)先后出現(xiàn)多種類型的集體經(jīng)濟組織，很難確定誰是真正的所有權(quán)主體。其實，并非如此。真正涉及土地的經(jīng)濟組織只有三類：上世紀50年代初農(nóng)民以土地入股的合作社，90年代初虛擬的合作社，本世紀初以來以經(jīng)營權(quán)入股的合作社。應(yīng)當(dāng)說，后兩類合作社都與土地所有權(quán)無實質(zhì)關(guān)聯(lián)，真正要厘清的是上世紀50年代初合作社的狀況。這個問題解決了，農(nóng)民的個人份額清楚了，主體到位還成問題？所以，我勸學(xué)者們不要拿后兩類合作社說事，更不要在所有權(quán)主體不歸位的情況下，動員農(nóng)民搞經(jīng)營權(quán)合作社，那樣既是對所有權(quán)主體的無視，又會把土地權(quán)屬關(guān)系搞得更亂。現(xiàn)在，有人在動員農(nóng)民搞新一輪合作社（如安徽小崗村），也許組織者的愿望是好的，但農(nóng)民參加的熱情并不高。這是為什么？試想，在集體經(jīng)濟組織上尤其在所有權(quán)主體上，你今天否定昨天，誰敢相信你明天不會否定今天？所以，所有權(quán)主體能否歸位既關(guān)系到主體的權(quán)益，也關(guān)系到政府的信用問題，不可小視。
在集體土地所有權(quán)上存在的另一個問題，是所有權(quán)主體的權(quán)利和義務(wù)沒有明確界定。你說集體有土地所有權(quán)，那么，具體有哪些權(quán)、哪些利，很難從法律上找到。權(quán)利，權(quán)利，權(quán)是手段，利是目的。如果沒有利，權(quán)就沒有意義；沒有權(quán)，利就難以保障。從“利”的角度看，現(xiàn)行法律幾乎沒有考慮所有權(quán)主體的利。最突出的問題是，集體土地不能進入一級市場，不能就補償、安置等方面的利益進行談判，政府主導(dǎo)了農(nóng)村集體土地的處置和收益權(quán)利。雖然《憲法》規(guī)定，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償”，但沒有具體說對所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)各方如何補。《土地管理法》關(guān)于征收耕地的補償費的規(guī)定，是按“被征收前三年平均年產(chǎn)值”的多少倍計算，可視為只對經(jīng)營權(quán)損失有所補償，而沒有考慮所有權(quán)人的地租收益。雖然《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發(fā)２００４２８號）明確規(guī)定，“在征地過程中，要維護農(nóng)民集體土地所有權(quán)和農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)益”，但同時規(guī)定了“土地補償費主要用于被征地農(nóng)戶”的原則。這樣，作為所有權(quán)擁有者的農(nóng)民集體或個人便無法找到所有權(quán)補償?shù)姆珊驼咭罁?jù)。既然法律和政策上沒有規(guī)定，現(xiàn)實操作中就更談不上被重視。事實上，土地補償費基本上是給了承包經(jīng)營方。
這里，我們撇開政策對經(jīng)營權(quán)的補償嚴重偏低不說，就所有權(quán)主體得不到補償而言，便是對所有權(quán)的物權(quán)價值的無視。從“權(quán)”的角度講，作為土地擁有者的集體，實際的所有權(quán)權(quán)利受到國家的限制。按現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定，集體經(jīng)濟組織和擁有土地所有權(quán)份額的農(nóng)民基本上只有土地所有權(quán)中的使用權(quán)，而實際上沒有租讓權(quán)、交易權(quán)和抵押權(quán)。集體不可能將土地的所有權(quán)轉(zhuǎn)賣給另一集體組織和公司，更不能將土地出賣給個人。現(xiàn)在所說的土地流轉(zhuǎn)，只是經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，不是所有權(quán)的流轉(zhuǎn)。這里就出現(xiàn)了一個令人費解的問題：為什么土地屬于我（集體和個人），我不能租讓、交易和抵押，而通過家庭承包取得承包經(jīng)營權(quán)后反而有較多的流轉(zhuǎn)權(quán)，如“可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)”？不僅如此，就連法律上規(guī)定的集體土地所有權(quán)中的經(jīng)營、管理權(quán)，也不像承包經(jīng)營權(quán)那樣具體明確，似乎只剩下“發(fā)包權(quán)”。因此，長期以來農(nóng)民對集體土地所有權(quán)的意識麻木了，所有權(quán)主體的權(quán)利和義務(wù)很少有人過問。集體土地所有權(quán)除了簽承包合同時走一下程序，在形式上體現(xiàn)一下，平時幾乎被完全擱置一邊。
由此可見，農(nóng)民的集體土地所有權(quán)事實上已被懸掛，或者說被虛化，即從制度和實際運作兩個層面都沒能體現(xiàn)和維護所有權(quán)的權(quán)益。要解決這個問題，說穿了，就是要將土地所有權(quán)原原本本地歸還農(nóng)民個人。我在這里為什么不用“給予”而用“歸還”？正如劉曉先生所言，“這是因為在半個多世紀以前，土地就是私有的”。（劉曉：《農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的殘缺與變革》，載《中國經(jīng)濟觀察》２００５年卷第４輯）不能做到這一點，一切都是空談。有人擔(dān)心這樣做會有悖社會主義制度的性質(zhì)，會使許多人因為土地交易而失去土地，重返貧困，另一些人則成為新的地主。其實，這純屬學(xué)者們關(guān)在書齋里的多余擔(dān)心。今天的農(nóng)民不但不會一窩蜂式地將土地賣掉，反而會更加珍惜作為自己生活的最后一道保障線的土地資源。何況土地的交易與林木的采伐一樣，可以通過制度設(shè)定來防止不合理的交易。再說，一些農(nóng)民在法律范圍內(nèi)將土地賣掉，也不見得是壞事，因為他們可能獲得比現(xiàn)在多得多的土地增值收益，用來投入再生產(chǎn)和再發(fā)展，包括離鄉(xiāng)進城發(fā)展，從而實現(xiàn)真正意義上的富裕。同時，允許農(nóng)民私有土地的合法交易，還有利于土地的適度規(guī)模經(jīng)營和有效利用。
給農(nóng)民承包經(jīng)營的自主權(quán)
農(nóng)村土地“經(jīng)營權(quán)屬于農(nóng)民”已經(jīng)寫進法律，但實踐中人們卻遇到了許多麻煩。
最突出的問題是經(jīng)營權(quán)與承包期的矛盾。我們知道，關(guān)于農(nóng)村土地承包期的政策經(jīng)歷過幾次調(diào)整：最初是１９８４年前各地的３－５年不變；１９８４年中共中央《關(guān)于農(nóng)村工作的通知》將土地承包期明確規(guī)定為１５年不變；１９９３年中央又規(guī)定在原定耕地承包期到期的基礎(chǔ)上，再延長３０年不變；２００２年的《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定承包土地一定３０年不變。
應(yīng)當(dāng)說，在改革初期，針對當(dāng)時農(nóng)民的種種擔(dān)憂規(guī)定承包期是很有必要的，也產(chǎn)生了很好的效果，但后來一直依此類推不斷延長承包期（最近有人提出千年不變的建議），就不見得科學(xué)了。在“長期不變”的制度下，越來越多的農(nóng)民不能獲得經(jīng)營權(quán)，有的甚至一生都得不到經(jīng)營土地的機會。因為，集體土地早已被人家承包１５年、３０年，甚至“長期”（有人把它叫“９９９模式”，即９９９年的承包期），后來出生的農(nóng)村人口去哪里承包集體土地？更何況《農(nóng)村土地承包法》第十五條規(guī)定：“家庭承包的承包方是本集體經(jīng)濟組織的農(nóng)戶。”甲集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民幾乎不可能承包乙集體經(jīng)濟組織的土地。表面看，每戶農(nóng)民都承包了土地，你沒有承包到土地，可以從你前輩那里分享到承包的權(quán)益，但是，每戶農(nóng)民的人口增減情況并不一樣。一些農(nóng)民雖然是本集體經(jīng)濟組織農(nóng)戶的后代，并且他們當(dāng)中有的農(nóng)戶當(dāng)初入股的土地更多，可他們偏偏經(jīng)營不到自己應(yīng)有的土地份額。這就是說，按現(xiàn)行制度，只有一部分農(nóng)民有經(jīng)營集體土地的權(quán)利，另一部分人則得不到經(jīng)營權(quán)。這說明，承包期的“一刀切”制度和“長期化”趨向造成了農(nóng)民經(jīng)營土地的權(quán)利分配不合理不公平。
不僅如此，由于承包期“長期化”，農(nóng)民經(jīng)過分配到手的經(jīng)營權(quán)一旦因征地或自然災(zāi)害喪失后，難以重新獲取。比如，你過去經(jīng)營１０畝土地，因為政府和開發(fā)商征地，現(xiàn)在你只能經(jīng)營１畝了，你就喪失了９畝地的經(jīng)營權(quán)。在現(xiàn)行法律和政策框架下，你想重新?lián)碛校巩€地的經(jīng)營權(quán)是十分困難的。當(dāng)然，事實上當(dāng)農(nóng)民感到法律和政策不合理時，他們常常會突破法律和政策，自行對土地進行一些“小調(diào)整”。這種合理不合法的舉動，雖然會給失去經(jīng)營權(quán)的農(nóng)民一些救濟，暫時起到了平息矛盾的作用，但往往給以后的工作帶來諸多麻煩，有的還為日后沖突埋下了禍根。而且，這種“小調(diào)整”想起來簡單，操作起來難度很大。比如，你現(xiàn)在需補進一畝地，讓誰減少一畝呢？人家的地都是３０年不變，你從每戶農(nóng)民家拿一小塊嗎？可那不是能拆零的物品。你沒有得到土地，你告狀也沒有法律支持。
如何解決經(jīng)營權(quán)與承包期的矛盾？有人從有利于土地經(jīng)營權(quán)合理調(diào)整的角度，曾設(shè)想將承包期縮短至過去的１５年，甚至更短，但那樣又擔(dān)心會回到土地經(jīng)營不穩(wěn)定的老路上去。在筆者看來，硬性規(guī)定的“一刀切”的短期承包或長期承包，都無法解決這一矛盾。尋找解決這一問題的最佳途徑，不能囿于承包期的長短和“一刀切”的模式，而應(yīng)換一個角度思考問題，從理順經(jīng)營權(quán)與所有權(quán)的內(nèi)在關(guān)系上著手，首先認可集體土地所有權(quán)的個人份額，并明確所有權(quán)人有權(quán)決定自己土地的租讓期或承包期。農(nóng)民在土地承包期上有了自決權(quán)，在市場的調(diào)控下必然出現(xiàn)租期多樣化的格局。或短或長的租期，自然更有利于需求方的選擇。這樣，非所有權(quán)人在市場競爭中，就有可能較快地爭取到經(jīng)營權(quán)，至少不會一輩子得不到經(jīng)營權(quán)。而在土地經(jīng)營權(quán)的競爭中，土地就更能增效增值。
在經(jīng)營內(nèi)容方面，過去長期存在不能自主的問題：政府叫你種什么，你就得種什么，不得違背。許多地方往往以“調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)”為名進行干預(yù)。這是計劃經(jīng)濟的慣性，也是政府官員法制觀念、政策觀念淡薄的表現(xiàn)。在市場條件下，讓人家按你的行政命令經(jīng)營，你能保證他的收益嗎？在行政干預(yù)經(jīng)營的情況下，農(nóng)民經(jīng)營權(quán)的選擇屬性被抹掉而窄化為“種地權(quán)”或“勞動權(quán)”了。這幾年總的說，政府開始轉(zhuǎn)變，不再對經(jīng)營什么嚴加干預(yù)，但目前在一些地方出現(xiàn)干預(yù)經(jīng)營方式的現(xiàn)象，比如前面提到的強行推動以經(jīng)營權(quán)入股成立“合作社”便是很讓人擔(dān)憂的事情。應(yīng)當(dāng)說，以經(jīng)營權(quán)入股是很不科學(xué)的，甚至是可笑的。你的經(jīng)營權(quán)有多久？難道比所有權(quán)還久？所有權(quán)入股，只要經(jīng)濟實體不破產(chǎn)，其股權(quán)就在；而你以經(jīng)營權(quán)入股，如何保證其股權(quán)與經(jīng)濟實體同在？如果你強行讓農(nóng)民以經(jīng)營權(quán)入股，甚至以流轉(zhuǎn)后所取得的二次經(jīng)營權(quán)入股，那農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)關(guān)系豈不是混亂不堪了！由于文化素質(zhì)太低，農(nóng)民固然不能清楚地表達上述意思，可他們心里知曉其中利害。所以，農(nóng)民并不希望誰來組織搞什么新一輪“合作社”。但是，我們一些領(lǐng)導(dǎo)干部總是習(xí)慣于“指導(dǎo)”農(nóng)民的經(jīng)營，干預(yù)他們的經(jīng)營活動，而不習(xí)慣于“服務(wù)”。
從實現(xiàn)和維護農(nóng)民利益的角度說，只要農(nóng)民的土地用于“農(nóng)”，政府就不得干預(yù)，應(yīng)該讓農(nóng)民在土地經(jīng)營上有充分的自主權(quán)。即：土地承包期由自己決定，經(jīng)營什么不經(jīng)營什么以及采取怎樣的組織形式完全由自己做主。
（作者為中國礦業(yè)大學(xué)客座教授）
