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2025年03月13日
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國務院總理溫家寶在今年的《政府工作報告》中再度重申：“城鄉建設都要堅持最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約用地制度，切實保護農民合法權益。”而在今年的中央一號文件中，有序推進農村土地管理制度改革等涉及農村土地的內容也占了一定篇幅。在今年的全國兩會期間，農村土地話題自然也成為熱點之一。
很多代表、委員對耕地保護、農村集體建設用地使用權流轉、農村征地拆遷農村土地整治等熱點話題，提出了自己的意見和建議，這對促進與完善基層國土資源管理工作很有指導意義。本期《鄉鎮周刊》對代表、委員的相關提案和議案進行了梳理。
關鍵詞：集體建設用地流轉
全國政協委員高金榜：應明確農村集體建設用地產權主體，通過土地登記發證，理清鄉鎮、村、村民小組三類主體的產權界限，避免產權主體虛置與權能重疊。
全國政協委員蔡繼明：城鄉集體建設用地應同地同權同價，深入推進土地產權變革，給予農村土地真正完整的產權。
全國政協委員吳正德：要建立農村集體建設用地流轉后村民的保障機制，不能簡單推行“宅基地換房”和“土地換社保”的做法。
全國政協委員李冬玉：如果農民的宅基地能夠有償退出后，可以用建設用地指標置換的資金到城市里買房，或者能享受城市保障性住房，這對于鼓勵農民進城是很好的方式。
農村集體建設用地使用權流轉，是關系到節約用地、推進城鎮化進程、增加農民收入的重大問題。因此，對待這個問題，應該慎之又慎。
推進農村集體建設用地使用權流轉的意義自不待言：有利于盤活集體建設用地，提高利用效率，保護耕地；有利于逐步實現國有土地與集體土地“同地、同價、同權”，形成統一、開放、競爭、有序的城鄉建設用地市場體系；有利于促進中小企業發展，加速農村產業結構調整，促進農村剩余勞動力就業，推進農村工業化、城鎮化和農業現代化的進程；有利于增加農民的資產性收入，分享發展的成果。
為了對農村集體建設用地使用權流轉進行更深入的了解，2009年11月，全國政協社會和法制委員會曾赴江蘇、山東兩省進行了專題調研，發現了存在的一些問題。例如：產權主體不清；隱形市場活躍，違法用地屢禁不止，危及耕地安全；相關配套政策不完善，影響流轉工作的順利開展；收益分配不規范、不合理；農村集體建設用地利用規劃和村鎮規劃相對滯后。
其實，有關農村集體建設用地“入市”的問題，社會各界一直都很關注。而在“有序推進城鎮化”建設的大背景下，農村集體建設用地使用權流轉已不是紙上談兵，而成為各地實實在在需要面對的問題。這其中存在的種種難題，等待著被破解。
據媒體報道，一些城市此前已經開展了試點工作。但在實際上，目前的“流轉”還并非實際意義上的“流轉”。這種所謂的“流轉”，多年來一直停留在入股或合作經營的層面，這只是一種簡單的經濟行為，而并非實質意義上的產權交易。
情況正在發生改變。據報道，此前，上海市政府發布了《關于開展農村集體建設用地流轉試點工作的若干意見》，似乎為農村建設用地“入市”點燃了星星之火；在1月下旬的北京市政協十一屆三次會議“城鄉建設”專場發布會后，北京市國土資源局局長魏成林也透露，國土資源部、住房和城鄉建設部已經制定農村集體建設用地直接“入市”的程序，目前尚在完善中。
但是，業內人士普遍認為，農村集體建設用地使用權真正進行流轉，還存在諸多難題，農村集體建設用地要做到和國有建設用地同權、同價，短期內尚難實現。蔡繼明強調，進行城鄉土地市場體系建設，關鍵在于賦予城鄉集體建設用地相同的權益。
全國政協委員、山東經濟學院房地產經濟研究所名譽所長郭松海也表示，當前在農村集體建設用地上興建“小產權房”等問題以及受相關法律限制產權不能自由交易等問題都橫亙在前，農村集體建設用地真正“入市”，短期內仍難以實現。
那么，該如何解決農村集體建設用地使用權流轉中存在的問題？高金榜提出了八條意見，包括：
一是進一步規范農民集體經濟組織，明確農村集體建設用地產權主體，并通過土地登記發證，理清鄉鎮、村、村民小組三類主體的產權界限，避免產權主體虛置與權能重疊。
二是建立健全統一的市場和服務體系，完善市場管理規定和交易規則，為農村集體建設用地使用權流轉提供政策咨詢、信息發布、地價評估、交易代理、糾紛仲裁等相關服務。
三是參照國有土地使用權流轉的稅費標準，征收營業稅、契稅、土地增值稅等，建立和完善農村集體建設用地使用權流轉的稅費體系,公平集體土地和國有土地的稅負，實現“同地、同權、同價”。
四是建立合理的農村集體建設用地使用權流轉收益分配機制，理順收益分配關系，確保農村集體和農民成為流轉收益的主要獲得者，同時確保集體和國家土地收益不流失，將其用于社會，造福全民。
五是積極推進土地承包經營權依法流轉，鼓勵試點農村宅基地使用權有償退出政策，推動長期進城并在城鎮具有相對固定職業的農民真正轉變為城鎮居民。
六是完善農村土地利用規劃和村鎮規劃，重點做好農村土地整治，大量減少人口較少的自然村，使人口逐步向城鎮和中心村集中。
七是強化土地用途管制，集體建設用地的安排必須符合土地利用總體規劃，必須依法進行，統一管理。
八是在總結試點經驗和教訓的基礎上，加快推進《土地管理法》等相關法律的修改和完善，從根本上解決農村集體建設用地使用權流轉的法律問題。
這些建議，是在實地調研的基礎上提出的，字字珠璣，希望能夠得到有關部門的重視，使農村集體建設用地使用權流轉，真正發揮出應有的作用。
當然，在此之前，要建立農村集體建設用地流轉后村民的保障機制，切實保證好農民的發展權和收益權。
關鍵詞：小城鎮建設
致公黨中央：當前，我國小城鎮建設由于各地實際情況不同，其發展規模、發展速度、發展活力等都不盡相同，也存在著一些共同的問題，需要有關部門加以認真解決。
民進中央：在當前大力推進經濟結構轉型的形勢下，中小城鎮建設可以成為促進城鄉統籌、推進工業化轉移、拉動國內市場、形成新的消費需求的重點突破口。
全國政協委員蔡繼明：建議中央政府協同地方政府科學編制省域城鎮體系規劃，優化中小城市和重點鎮空間布局。
2009年底召開的中央經濟工作會議指出，要積極穩妥推進城鎮化。今年的中央一號文件也明確指出，積極穩妥推進城鎮化。
我國已進入了以工促農、以城帶鄉的發展階段，進一步加快城鎮化進程，依靠城鎮化和工業化有效互動，可以加速現代化進程。
但是，在城鎮化進程中，廣大農民或許將面臨兩難選擇。在全國兩會期間，廣東代表團一位全國人大代表告訴媒體，地方吸引外來務工人員入籍的政策并沒有得到廣泛認同。在實際操作中，甚至出現“寧要農村土地，不要城鎮戶口”的現象。例如，在江蘇省南京市實施鼓勵優秀農民工落戶政策后，少有優秀農民工申報落戶，大出人們意料。
這位代表表示：“土地問題是絕大多數農民工不愿意入戶城市的門檻。”據調查，大多數農民工的想法是：“只要農村有塊地種，就有了退路。如果不是過得特別好，誰也不會輕易丟了老家的地。”
進城農民工的這種顧慮或許會讓決策者和呼吁者感到意外。
如何打消進城農民的這種顧慮呢？有專家表示，首先城市要給予新落戶居民完善的社會保障，比如失業救濟金、低保、醫保、養老保險、廉租房、經濟適用房等；另外，要加大對農民工的教育和培訓力度，提升他們的素質和技能，有了技術能力，就不怕失業。
當然，在城鎮化進程中，還存在一些問題。例如小城鎮規劃起點不高，管理不到位。這不僅嚴重影響了小城鎮發展速度，也必然會造成土地資源的浪費，加劇城市建設用地和保護耕地之間的矛盾。
為此，致公黨中央在提案中建議實施“小城鎮，大規劃”，即統一編制城鄉規劃，把社會發展規劃、小城鎮建設總體規劃、土地利用總體規劃等有機結合起來，通過對小城鎮人口規模、經濟狀況和各行業優勢的分析，客觀地評估小城鎮的實際消費水平，在規劃編制中合理確定小城鎮人口、工業、商業、服務業規模，使小城鎮功能分區趨于合理。
如此，小城鎮建設才會有章可循。
關鍵詞：農村征地拆遷
全國人大代表劉玲：國家有關方面盡快推進非國有土地上的房屋征收與補償辦法，最后綜合形成一個完整的《不動產征收法》，以立法形式規范各方行為，彌補現有法律的空白。
全國政協委員蔡繼明：在原有的土地法律制度上“打補丁”，建立農民進城與農地退出機制，加快農村土地流轉，完善關于自愿放棄、轉讓土地的相關規定，使土地這種生產要素能夠活起來。
在人民網為今年全國兩會所作的民意關注度調查中，“依法拆遷”名列“兩會熱詞”第二位，這無疑與呼之欲出的拆遷新法有關：從1月29日起，由國務院法制辦會同住房和城鄉建設部制定的《國有土地上房屋征收與補償條例（征求意見稿）》在全國范圍內公開征集民意。
但是，《國有土地上房屋征收與補償條例（征求意見稿）》的適用范圍限定為“國有土地上”，那就意味著包括“城中村”在內的農村集體土地的征收、房屋拆遷問題難以被涵蓋。而這部分問題比城市拆遷的問題還要大，許多拆遷糾紛都發生在位于城鄉接合部的農村集體所有土地上。如何規范征地拆遷行為，盤活農村存量土地，成為本次全國兩會很多代表委員高度關注的話題。
歷史證明，新舊法交替的過渡期往往非常微妙，一些地方有可能搞突擊拆遷。為了防止出現這種情況，劉玲認為，在過渡期最好能出臺一些基本的指導性原則，吸納新法中大家有共識的基本原則，提前介入，指導過渡期拆遷的操作。
當然，對這個問題，各地基層國土資源部門更要引起足夠的重視，以防止出現新的違法用地行為。
對征地問題，蔡繼明對正在修訂的《土地管理法》提出了建議。他強調，要嚴格界定政府的征地行為只限于公益性用地范圍。即使對于這些公益性征地，他也建議在法律上明確給予合理補償。補償方案有爭議的，在法院最終裁決作出前，不得實施征地拆遷。
關鍵詞：耕地保護
全國政協委員陳錫文：在多年的城市化進程中，城市擴張所占用的耕地多是好地，但補充的常常是差地，數量平衡背后有質量危機。
全國政協委員蔡克勤、謝俊奇：近年來一些地方政府在積極推進城鎮化的進程中，違背土地利用總體規劃和基本農田保護規劃，亂占耕地、未批先建，違法用地層出不窮。
全國人大代表陳建國：寧夏加快轉變經濟發展方式，大力發展優勢工業，新興產業絕不占用良田、水澆地，不以犧牲耕地為代價。
全國政協委員孫太利：節約集約利用土地已經取得了一定成效，但隨著經濟的快速發展、城市化的加快，以及工業化的迅速推進，建設用地需求不斷加大，土地的供需、占與補、開發與保護的矛盾越發突出。
保護耕地，守住18億畝耕地紅線，去年就是兩會代表、委員關注的熱點話題之一。
在各級國土資源部門和地方政府的努力下，一年來，我國耕地保護呈現出向好勢頭，很多政府官員和群眾都意識到了保護耕地、守住18億畝耕地紅線的重大意義，并結合實際落實保護耕地的各種措施。
例如，全國人大代表、寧夏回族自治區黨委書記、人大常委會主任陳建國在寧夏代表團審議《政府工作報告》時說，寧夏加快轉變經濟發展方式，大力發展優勢工業、新興產業絕不占用良田、水澆地，不以犧牲耕地為代價，而是通過開發荒山荒漠。據他介紹，地處衛寧平原的中寧縣在發展工業中，為了不占用黃河自流灌溉區的良田，把工業園區建在荒山丘陵地帶，既降低了開發成本，也確保了農田不受損失，這也成為寧夏工業用土地的范例。2009年，寧夏通過在中北部地區實施土地開發整理項目，新增54萬多畝土地。
應該說，寧夏的做法是很有代表性的。如今，科學發展觀已經深入人心，很多地方把保障發展、保護資源放在了同等重要的地位，在發展地方經濟的同時，不再以犧牲土地資源和環境為代價，把國土資源的效益發揮到了最大。
但耕地保護工作中仍存在一些問題。
全國政協委員蔡克勤、謝俊奇在提案中指出，近年來一些地方政府在積極推進城鎮化的進程中，違背土地利用總體規劃和基本農田保護規劃，亂占耕地、未批先建行為層出不窮。違規建設高爾夫球場和違法建設“小產權房”，是兩個典型事例。
他們在提案中指出，從2004年至今，納入衛片執法檢查的172個城市中，高爾夫球場數量由204各增加到313個。在全部313個球場（包括練習場）中，1997年后建成的有214個，占地34.7萬畝。其中占耕地5.6萬畝，平均每個球場占耕地達260畝。在313個高爾夫球場中，未辦理任何用地審批手續的達112個。
那么，該如何解決這個問題呢？他們給出了建議：
一是科學作好城鄉發展規劃，科學合理地安排農村產業發展與城鎮建設用地，嚴格控制用地總量，嚴格控制非農建設占用耕地，依照土地管理法律法規，做到有保有壓，對違法用地必須嚴格查處，落實耕地保護責任制和科學發展的量化考核長效機制。
二是加快農村集體土地的確權、登記、頒證工作，賦予農民及農村集體合法土地權利，提高他們保護土地資源的自覺性。
三是嚴格農村集體建設用地流轉管理，尊重和保障農民的合法權益，規范流轉行為。在試點的基礎上，積極穩妥地推進制度創新。
此外，從當前各地的情況來看，保證耕地的數量還只是一個方面，在保障數量的同時，如何保護耕地的質量？
全國政協委員陳錫文曾對媒體透露，雖然目前中國耕地總量維持在18億畝以上，但當中有效灌溉面積大概只有8.7億畝，并且這些灌溉設施老化失修現象嚴重，造成耕地質量不高，產量受限。而且在多年的城市化進程中，城市擴張所占用的耕地多是好地，但補充的常常是差地，數量平衡背后存在質量危機。
目前，一些地方在考慮對耕地占補平衡的方式進行一些調節。陳錫文表示：“比如，可能你占用了一畝耕地，就要補充1.5畝，但是各地情況差異很大，措施也不會一致。”
關鍵詞：農村土地整治
全國人大代表方春明：近年來，一些地方不斷加大新農村建設和農村土地綜合整治力度，在一定程度上解決了工業化城鎮化缺地、新農村建設缺錢、耕地保護缺動力、城鄉統籌缺抓手的問題。
民進中央：按照保障科學發展的總體要求，將土地整治與城鄉建設用地增減掛鉤相結合。整治出的土地，首先復墾為耕地，增加耕地數量，提高耕地質量；同時，要滿足農民建房、村莊基礎設施和公共服務配套設施建設。
在談到農村土地綜合整治時，全國人大代表、安徽省亳州市委書記方春明以亳州市的情況為例進行了說明：目前該市有80個鄉鎮初步開展了土地綜合整治，復墾置換土地524塊，共35456畝。經初步測算，如全市農村全部進行土地綜合整治，可以節約出土地約104萬畝，占該市現有耕地的1/7。
開展農村土地綜合整治，是一項統籌城鄉發展、加快推進社會主義新農村建設、快速推進農村城鎮化的好政策、好辦法。但各地在推進工作過程中，還存在一些問題。例如，有的地方搞農民集中上樓，與農民生產生活方式不相適應，不同程度地對農民意愿重視不夠；有的地方片面追求增加城鎮建設用地指標，新增耕地質量不高。
當然，還要警惕農村缺錢、城市缺地，借整治土地之機，大量農村土地流向城市的傾向。
為有效解決這些問題，民進中央提出了七點建議：堅持增減掛鉤，重點開展農田整治；堅持政府領導，建立共同推進工作的機制；注重統籌規劃，有效控制整治規模；尊重農民意愿，確保農民受益；堅持量力而行，防止大拆大建；強化考核監管，確保工作實效；出臺配套文件，保證實施力度。
進行農村土地綜合整治，不僅可以盤活土地資源，推動城鄉建設，更可以拉動農村消費，但需要規范有序地開展，一些細節問題必須加以考慮。為此，方春明建議：首先，要制定農村房屋搬遷和補償條例，明確農村房屋拆遷補償標準與安置辦法，明確農村房屋拆遷補助資金來源。其次，制定農村綜合整治復墾土地經營管理辦法，由村統一經營復墾出來的土地，或組建農民專業合作社統一經營，或流轉給能人大戶、農業產業化龍頭企業等，實行規模經營，發展高效農業。流轉收益歸村集體用于公共設施和公益事業建設，或按原有宅基地面積比例分給村民。再其次，制定新農村建設土地調整相關政策，明確土地調整置換的原則和政策界限，以及條件、標準、程序等。最后，解決資金瓶頸問題，國家要對新村建設規劃、配套設施建設等費用，給予明確安排和支持。
關鍵詞：“小產權房”
全國人大代表邱玫：根據不同情況的“小產權房”，核發不同的產權證，甚至是“特別房屋所有權證”。
對“小產權房”，國家和各地相關監管部門屢屢發出警示。1月8日，國務院辦公廳下發通知強調，要嚴格控制農村集體建設用地規模，嚴禁以各種名義擅自擴大農村集體建設用地規模。通知明確指出，城鎮居民不得到農村購買宅基地、農民住宅或“小產權房”。
而據非官方統計數據顯示，目前中國小產權房建設面積達六十多億平方米，相當于中國房地產業近十年來的開發總量，影響范圍很大。
如今，對很多地方來說，如何處理“小產權房”已經成了一道“必答題”。到底該如何解決“小產權房”的問題？全國人大代表、深圳市人大常委會副主任邱玫提出，根據不同情況的“小產權房”，核發不同的產權證，甚至是“特別房屋所有權證”。她建議，在立法中明確規定對建設在農村集體建設用地上的“小產權房”，符合城市總體規劃和土地用地規劃的，可以責令補辦手續、補交土地出讓金和稅費。在此前提下，對于已建成的小產權房，特別是已經出售給購房者的，可以由法定政府機關補發產權證。但為區別于合法開發的商品房產權證，可根據不同情況，核發不同的產權證。
盡管這個思路引發了各方爭議，但可以看到，盡快解決“小產權房”，各方正在積極努力。相信在各方利益博弈之后，這個問題不久就會有定論。
但是處理歸處理，預防才是關鍵。在加快推進中小城鎮建設的背景下，大量農業人口涌進城鎮，由于價格低廉，他們更傾向于選擇“小產權房”，從而推動“小產權房”建設。所以，對基層國土資源部門尤其是國土所來說，一定要加大對城鄉接合部“小產權房”建設的監管力度。
