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2025年03月13日
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2012年底，中央正式提出新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略構(gòu)思。新的城鎮(zhèn)化道路以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，其核心是實現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化，提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。中國的城鎮(zhèn)化開始步入新的階段，對城鎮(zhèn)化的評價標(biāo)準(zhǔn)也有所變化，其中人口城鎮(zhèn)化質(zhì)量是以外來農(nóng)民的市民化和城鄉(xiāng)人口均衡發(fā)展為表征，經(jīng)濟(jì)城鎮(zhèn)化質(zhì)量以產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化、經(jīng)濟(jì)低碳綠色發(fā)展為表征，社會城鎮(zhèn)化質(zhì)量以基本公共服務(wù)健全、社會和諧為表征，空間城鎮(zhèn)化質(zhì)量則以生活空間方便舒適、生態(tài)空間山清水秀為表征。從上述評價標(biāo)準(zhǔn)看，民族地區(qū)的城鎮(zhèn)化與新型城鎮(zhèn)化的要求存在很大差距。
首先是城鎮(zhèn)化質(zhì)量偏低。上世紀(jì)80年代，我國城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略導(dǎo)向是大力發(fā)展小城鎮(zhèn)。民族地區(qū)的特殊情況決定了建鎮(zhèn)指標(biāo)相對寬松。民族地區(qū)城鎮(zhèn)的數(shù)量雖然迅速增加，但規(guī)模普遍偏小。一般建制鎮(zhèn)平均非農(nóng)人口大多在1000至6000人，有的常駐人口不足千人，僅相當(dāng)于內(nèi)地一個村。城鎮(zhèn)人口過少，導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)缺乏動力，產(chǎn)業(yè)規(guī)劃難以展開，城鎮(zhèn)功能無法正常發(fā)揮，部分城鎮(zhèn)出現(xiàn)萎縮蕭條的景象。
城鎮(zhèn)化質(zhì)量偏低的另一表現(xiàn)是城鄉(xiāng)差距大，二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)突出。城鄉(xiāng)居民收入比是反映城鎮(zhèn)化質(zhì)量的一個負(fù)向指標(biāo)，即城鄉(xiāng)居民收入差距越大，城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)程度越低，城鎮(zhèn)化質(zhì)量也就越低。從近10年的情況看，大多數(shù)民族省區(qū)的城鄉(xiāng)收入差距均高于全國平均水平，其中貴州、云南、廣西等省區(qū)的城鄉(xiāng)收入差距更為明顯，有些省區(qū)的城鄉(xiāng)差距呈擴(kuò)大趨勢。《2012中國省域城鄉(xiāng)發(fā)展一體化水平評價報告》對全國30個省（市、自治區(qū)）的城鄉(xiāng)一體化程度進(jìn)行排名（缺西藏數(shù)據(jù)），內(nèi)蒙古、廣西、寧夏、貴州、新疆、云南、青海等7個民族省區(qū)墊底。
其次是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)重工業(yè)化導(dǎo)致的城市生態(tài)環(huán)境和可持續(xù)發(fā)展問題。民族地區(qū)資源型城市數(shù)量較多，比如新疆的克拉瑪依、庫爾勒、阿勒泰，內(nèi)蒙古的包頭、鄂爾多斯、霍林郭勒，寧夏石嘴山，貴州六盤水，云南個舊等。目前中國城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中輕重工業(yè)比平均為1∶15，資源型城市輕重工業(yè)比平均為1∶21.28，而霍林郭勒輕重工業(yè)比高達(dá)1∶75.9。民族地區(qū)生態(tài)承載力脆弱，從現(xiàn)狀看，這些城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的環(huán)境代價大，工礦區(qū)工業(yè)污染、城區(qū)大氣污染和生態(tài)環(huán)境破壞已成為很多煤炭礦產(chǎn)資源型城市面臨的主要環(huán)境問題。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的重工業(yè)化也在一定程度上阻礙了農(nóng)村少數(shù)民族人口的遷移并增加了少數(shù)民族流動人口城鎮(zhèn)化的難度。
再次是少數(shù)民族流動人口融入城市困難。少數(shù)民族流動人口已接近3000萬，其中絕大多數(shù)流向東部發(fā)達(dá)地區(qū)。少數(shù)民族流動人口不僅面臨因城鄉(xiāng)文化差異帶來的城市適應(yīng)問題，還要克服民族文化差異帶來的就業(yè)和文化適應(yīng)問題。與漢族流動人口相比，部分少數(shù)民族流動人口在職業(yè)、社會交往、心理等方面的社會融入程度更低，這嚴(yán)重阻礙了他們的市民化進(jìn)程。
最后是缺乏民族特色的城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃。近年來，中國的城市規(guī)劃、城市形態(tài)以及城市景觀日漸趨同，出現(xiàn)所謂千城一面的現(xiàn)象。很多民族地區(qū)的城鎮(zhèn)傳統(tǒng)特色城市景觀不斷喪失，同質(zhì)化問題嚴(yán)重。大量富有民族藝術(shù)氣息的古建筑被拆毀，取而代之的是模仿發(fā)達(dá)地區(qū)的所謂現(xiàn)代建筑，許多寶貴的民族文化遺產(chǎn)也隨之消失。
近期《全國促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展規(guī)劃》將頒布。新一輪規(guī)劃將打造哈長、呼包鄂榆、太原、寧夏沿黃、江淮、北部灣、黔中、滇中、蘭西、烏昌石等10個區(qū)域性城市群，其中涉及到民族地區(qū)的就有6個。可以預(yù)見，民族地區(qū)將成為未來新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重點。民族地區(qū)推進(jìn)城鎮(zhèn)化，需要注重以下幾個方面。
第一，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中應(yīng)注重產(chǎn)業(yè)規(guī)劃。新型城鎮(zhèn)化要求推進(jìn)“產(chǎn)城融合”，產(chǎn)城融合的重點是選擇適宜的產(chǎn)業(yè)驅(qū)動城鎮(zhèn)的持續(xù)發(fā)展。從全國各省區(qū)的產(chǎn)業(yè)比較優(yōu)勢系數(shù)上看，西藏、新疆、內(nèi)蒙古等民族地區(qū)的工業(yè)明顯處于劣勢，但服務(wù)業(yè)、旅游業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)的優(yōu)勢卻很明顯。此外，各民族獨具特色的建筑、服飾、民族餐飲和民族手工業(yè)等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，不僅具有獨特的現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)價值，也是未來最具發(fā)展?jié)摿褪袌龈偁幜Φ漠a(chǎn)業(yè)部門。政府要制訂相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，對民族特色產(chǎn)業(yè)在政策、立法、資金方面給予傾斜和扶持，逐漸形成“特色產(chǎn)業(yè)驅(qū)動型”的城鎮(zhèn)化模式。
第二，以民族文化生態(tài)為基礎(chǔ)進(jìn)行城鎮(zhèn)規(guī)劃。城市特色主要表現(xiàn)在文物古跡特色、城市格局特色、城市輪廓景觀及主要建筑和綠色空間特色、建筑風(fēng)格和城市風(fēng)貌特色等方面。這些空間的文化象征功能可以成為城市的經(jīng)濟(jì)財富，關(guān)鍵是采取何種措施加以保護(hù)，使之成為資本的孵化器。對民族地區(qū)而言，城鎮(zhèn)規(guī)劃要與民族文化的保護(hù)、開發(fā)和利用進(jìn)行良性互動，形成具有自己特色的城鎮(zhèn)化路子，這也是民族地區(qū)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化頂層設(shè)計的一個重要方面。
第三，大力構(gòu)筑以融合為導(dǎo)向的城鎮(zhèn)化模式。少數(shù)民族城鎮(zhèn)化的一個重要方面是促進(jìn)少數(shù)民族流動人口的城市融入及社會融合。政府需要加強(qiáng)面向少數(shù)民族流動人口的就業(yè)服務(wù)體系建設(shè)，包括職業(yè)技能培訓(xùn)、公益崗位開發(fā)以及必要的就業(yè)援助措施等。此外，在進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)體系設(shè)計時要注意滿足少數(shù)民族在飲食、宗教活動和民族習(xí)俗等方面的特殊需求。此外，融合型城鎮(zhèn)化模式需要重視居住格局的規(guī)劃。在當(dāng)代城市規(guī)劃理論中，促進(jìn)不同階層和種族之間的相互交往與融合也是城市規(guī)劃的重要目標(biāo)。我國的城市規(guī)劃和住房政策的制定基本以經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向為主，很少考慮其對群體交往的影響，特別是一些多民族城市在空間規(guī)劃上缺乏對族群構(gòu)成的設(shè)計與安排。增進(jìn)民族交往需要在城市規(guī)劃中強(qiáng)化對房地產(chǎn)市場的調(diào)控、制定合理的人口分布戰(zhàn)略以及倡導(dǎo)多元混居的社區(qū)生活方式等。
第四，加強(qiáng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的制度建設(shè)。為規(guī)范城鎮(zhèn)化的發(fā)展，我國陸續(xù)出臺了一系列有關(guān)城市規(guī)劃、建設(shè)、管理方面的法律法規(guī)，但在民族特色產(chǎn)業(yè)的扶持以及特色城鎮(zhèn)規(guī)劃方面尚缺乏專門的法律法規(guī)。促進(jìn)城市流動人口的社會融合也需要制定相應(yīng)的法規(guī)政策。美國早在上世紀(jì)60年代就出臺了遏制城市群體疏離、增進(jìn)城市社會整合的社區(qū)發(fā)展合作計劃、家庭和鄰里改革計劃、新未來計劃等。我國于2011年在深圳等12座城市開展全國少數(shù)民族流動人口服務(wù)管理體系建設(shè)試點工作，但在相關(guān)的法律法規(guī)方面只有《城市民族工作條例》中涉及少數(shù)民族流動人口的管理問題。這些制度空白都亟須填補(bǔ)。推進(jìn)少數(shù)民族的城鎮(zhèn)化，還需要改變干部考核機(jī)制，轉(zhuǎn)變以GDP為導(dǎo)向的政績觀，考核的重點應(yīng)轉(zhuǎn)向“人的城鎮(zhèn)化”方面，包括教育、醫(yī)療、住房、就業(yè)等基本公共服務(wù)以及對少數(shù)民族等具有特殊需求群體的滿足程度等方面。
