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2025年03月13日
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新浪財經(jīng)訊 “中國夢 昌吉興-創(chuàng)新型城市發(fā)展高峰論壇暨昌吉市招商引資推介酒會”于2013年9月15日-16日在新疆昌吉舉行。上圖為國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心副主任喬潤令。
以下為演講實錄：
喬潤令：非常高興能參加我們在新疆昌吉舉辦的新型城鎮(zhèn)化的論壇。新疆確實是個神奇的地方，每次來都給大家留下非常深的印象，它的多元文化、多樣化的風光、漂亮的城市都給我們留下了非常好的印象。我把我們研究新型城鎮(zhèn)化的成果向大家做一個簡要的匯報。根據(jù)會議的安排，我主要是講新型城鎮(zhèn)化與中小城市的發(fā)展。
十八大以后新的領導班子把新型城鎮(zhèn)化作為重要的戰(zhàn)略重點。但是城鎮(zhèn)化不是新問題，也不是新話題，我們一直在搞。過去的十年城鎮(zhèn)化推進的速度非常快。我要說的是城鎮(zhèn)化不一定必然地能夠達到擴大內需的結果。不一定必然地可以促進經(jīng)濟的發(fā)展，不一定是這樣。如果我們繼續(xù)沿著老路走下去，城鎮(zhèn)化還面臨著非常大的風險。所以說中央這次專門說到了新型城鎮(zhèn)化。為什么要加“新”，就是和過去的城鎮(zhèn)化要有一個重要的區(qū)別。比如說如果我們繼續(xù)走老路，延續(xù)以往的路子，靠投資創(chuàng)業(yè)，農(nóng)民進城，粗放發(fā)展，那我們的城鎮(zhèn)化導致的大批農(nóng)民被城鎮(zhèn)化，房價的高漲，農(nóng)民工公共服務不均等引發(fā)的社會沖突，會給我們帶來非常大的風險。如果我們還是走老路，城市政府借債過度，缺乏透明，所造成的金融風險也會日益加重。如果我們還是粗放發(fā)展，我們的城市建筑能耗、高污染、環(huán)境污染、土地污染、河流污染的問題將會更加嚴峻。如果我們繼續(xù)攤大餅式的進行城市的擴張，將會占據(jù)更多的耕地，將對我們國家的糧食安全產(chǎn)生更大的威脅。
前二十年的城鎮(zhèn)化雖然取得了最大的成績，但它面臨的問題像我剛才講的非常嚴峻。現(xiàn)在雖然兜里有幾個錢了，突然發(fā)現(xiàn)連呼吸新鮮空氣，吃新鮮的蔬菜，喝潔凈水的資格和條件都沒有了。所以說這樣的一種城鎮(zhèn)化不是我們所要的。從國際的經(jīng)驗來看，城鎮(zhèn)化也不一定能夠促進經(jīng)濟的發(fā)展，不一定能帶動經(jīng)濟發(fā)展。第二次世界大戰(zhàn)之后有兩類國家，一類是成功的，就是通過城鎮(zhèn)化推動了產(chǎn)業(yè)的升級，推動了城市的發(fā)展。比如日本、韓國、中國的臺灣都是成功的例子。但是城鎮(zhèn)化也有失敗的例子，比如巴西。巴西現(xiàn)在的城鎮(zhèn)化率高達80%，但是巴西至今仍然在中等收入的陷阱當中。阿根廷、墨西哥等南美洲國家，城鎮(zhèn)化率和我們差不多，有的比我們還高，還有印度的城鎮(zhèn)化基本上是不成功的。我們不要以為城鎮(zhèn)化能必然達到什么樣的水平。
因此新型城鎮(zhèn)化一定要區(qū)別于過去的城鎮(zhèn)化。
這次新的中央領導集體上臺以后，他們的執(zhí)政方式都發(fā)生了重大的變化。經(jīng)濟也好，城市發(fā)展也好，基本上不采取擴張性的財政政策，不是動不動就政府出手解決問題，而更多的是依賴改革，結構調整，發(fā)展方式的轉變。城鎮(zhèn)化也是如此。我們的結論是城鎮(zhèn)化必須轉型，走新型的城鎮(zhèn)化道路，才能成為中國下一步發(fā)展的動力。
根據(jù)我們的研究，下一步新型城鎮(zhèn)化有四個方面的重要領域：
第一，新型城鎮(zhèn)化一定是體制變革的過程。不能理解為城鎮(zhèn)化就是圈地、投資、蓋房子，不是如此。如果沒有體制變革，戶籍制度不改革，土地制度不改革，城市管理制度不改革，財政和稅收體制不改革，農(nóng)民怎么進城，城市怎么發(fā)展，這是根本的問題。所以說只有釋放體制改革的紅利，才能被農(nóng)民工進城和產(chǎn)業(yè)的轉型升級創(chuàng)造新的增長點。
這是非常重要的特點。馬上要召開的十八屆三中全會重點是要研究體制改革的問題。這是新型城鎮(zhèn)化的第一個含義。
第二，新型城鎮(zhèn)化的核心是以人為本。克強總理多次說到以人為本，人是核心。什么意思？新型城鎮(zhèn)化一定是一個包容性、分享發(fā)展的過程。轉移農(nóng)村人口進城是重中之重。這是新型城鎮(zhèn)化的第二個含義。只有農(nóng)民進了城，產(chǎn)生一個兩三億的龐大的中產(chǎn)階級，你才能夠擴大內需。老百姓都窮得不得了，掏不出錢來買東西，哪來的內需。所以說“以人為本”就是和以往的十年、二十年前的城鎮(zhèn)化完全是不一樣的。
第三，新型的城鎮(zhèn)化一定是一個改變人口向大的城市、特大城市過度集聚，而重點發(fā)展中小城市和小城鎮(zhèn)的過程。
這是新型城鎮(zhèn)化第三個特點。總書記前一段時間有一個專門的講話，他講到城鎮(zhèn)化也有底線，比如18億畝耕地就是底線，不能再占用更多的耕地。大城市再這樣無序地發(fā)展下去也是不可持續(xù)的。
第四，新型城鎮(zhèn)化是一個轉變城市發(fā)展方式的過程。這是非常重要的。包括這么幾方面：一從外延擴張轉型到內涵中來。我們這樣的一種粗放的、攤大餅的城市發(fā)展方式一定要加以改變，變成內需發(fā)展，變成效益發(fā)展，集約發(fā)展，集聚發(fā)展。二是從高耗能、高污染到綠色、生態(tài)、低碳。這個大家都好理解。PM2.5已經(jīng)影響到北京的旅游業(yè)了，整個生活在華北地區(qū)的人吃的是污染的蔬菜，喝的是污染的水。所以城鎮(zhèn)化一定要從高耗能、高污染轉到綠色，轉到生態(tài)，轉到低碳。否則我們過不去這個坎。三是從產(chǎn)成分離到產(chǎn)成融合。產(chǎn)成一體集約化發(fā)展，徹底地改變現(xiàn)在很多地方的空城、鬼城。搞一個城市卻沒有產(chǎn)業(yè)，搞一個開發(fā)區(qū)沒有城市功能，這樣的分離狀態(tài)不能再持續(xù)下去了。所以說這一定要轉變。四是從千城一面到特色城鎮(zhèn)。為什么大家來到新疆特別地稀罕、新奇？就是因為新疆有特色。我們是多元文化的融合，我們能吃到和內地不一樣的小吃，看到不一樣的風情，看到不一樣的服裝。這是未來城市發(fā)展非常重要的一點。因為中國前十年最大的敗筆是克隆和模仿，看不出城市有什么特點，小城鎮(zhèn)模仿中小城市，小城市模仿中等城市，中等城市模仿北京，北京的四五環(huán)是非常不好的規(guī)劃，在世界不是好規(guī)劃，可是大大小小的城市都要搞一個四方樓。這是我講的新型城鎮(zhèn)化的四個方面。
二、轉變城市發(fā)展方式，從資源配置向大城市集中到重點發(fā)展的中小城市和小城鎮(zhèn)。
我們國家90年代有一個比較明確的城鎮(zhèn)化政策。1998年出臺《小城鎮(zhèn)大戰(zhàn)略》，發(fā)展小城鎮(zhèn)是我們國家城鎮(zhèn)化的重要戰(zhàn)略。這個政策經(jīng)過十多年的發(fā)展，可以說基本沒有達到預定的政策目標。我們的人口根本就沒有到小城鎮(zhèn)，也沒有到中小城市。到了哪？我給大家舉兩個數(shù)據(jù)。大體上我們的城鎮(zhèn)化人口，農(nóng)村的流動人口第一，人口向東南沿海集中已經(jīng)形成趨勢。廣東、福建、浙江、江蘇、山東、上海、北京等城市，據(jù)公安部今年的數(shù)據(jù)，2012年東部地區(qū)暫住人口為1.16億，占全國暫住人口1.68億的70%。這么多人都集中到東南沿海了。第二，人口基本上都集中到了特大城市。北京、上海十年控制目標是1200萬，現(xiàn)在早就突破了，現(xiàn)在已經(jīng)突破了2000萬，官方數(shù)據(jù)2000萬，實際的數(shù)據(jù)可能達到2300萬。上海也是這樣。基本上中國超級大城市吸納的人口增量占到18%，主要是靠這個。大家可以看到，我們國家的城鎮(zhèn)化人口的流向主要是這兩個地方：一個是東南沿海，一個是特大城市，超大城市。恰恰沒有去我們政策想讓他去的中小城市和小城鎮(zhèn)。為什么？制度原因、體制原因、資源配置的原因。簡單的說，我們國家的中小城市和小城鎮(zhèn)實際上類似于中小企業(yè)和小微企業(yè)，中央每天都在支持和強調中小企業(yè)。實際上，在體制上基本上處在非常不利的地位。我給大家舉兩個例子，中國是一個等級化的城市體制，我們是這樣的管理體制。也就是說政府控制的公共資源分配的時候，誰的級別高，誰的權利大，誰所得的份額就多，誰的發(fā)展機會就多。也就是說開始的時候我們國家城市，大中小城市就不處在同一個起跑線上。所以我們中小城市不要覺得我們發(fā)展不起來，覺得是自己沒干好，其實不是這樣的，是體制的安排。我們的政策是鼓勵發(fā)展中小城市，但是我們的體制把資源基本上都給了大城市、特大城市。比如說土地指標，我們研究河南省到2020年土地指標的分配是45%給鄭州，其余45%給各個地市級城市，給小鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有4%。我估計新疆也一樣，首先要滿足烏魯木齊，其次再是地州，然后是小城市，小城鎮(zhèn)幾乎沒有。基本都是這樣的。
所以說在這樣的背景下，中國各個城市的公共服務是高度地不公正，北京、上海等等特大城市占據(jù)了最好的公共資源，投資就不一樣了，發(fā)展機會就不一樣。這是最重要的一個體制，行政等級越高所獲得的公共資源越多，中小城市由于它在我們國家當中處在行政等級較低的位置上，它的發(fā)展機會，所得到的公共資源比如土地指標、教育投入、基礎設施投入全部是最小的。我有一個數(shù)據(jù)，大體上中國小城鎮(zhèn)基礎設施的投入水平僅僅相當于大城市的13%。這是第一個原因。第二個原因，管轄的體制。新疆是一個例外，其實所有內地的地方全是城市管縣、城市管城鎮(zhèn)。這樣的一種體制世界上獨一無二，只有中國有。國際上的體制和我們的體制，和新疆的體制不一樣，區(qū)域規(guī)縣管，城市規(guī)城市管。市管縣的體制最后變成了競爭關系，在內地相當多的地方，大城市管小城市之間，最后小城市絕大多數(shù)資源全部被大城市拿走了，甚至是截留了。這就是導致小城市發(fā)展不起來的重要兩個體制原因。說一說這是非常具有中國特色的。
比如，美國加利福尼亞州的州府絕不在洛杉磯，他是在一個小城鎮(zhèn)克羅門撒市。但是在中國不可能啊，新疆的首府不可能只在一個小城鎮(zhèn)，一定是在烏魯木齊，這是中國特色，但國外不是這樣的。微軟[微博]很厲害，他的總部根本不在大城市，他是在華盛頓州的雷德蒙德市，一個很小的城市，不到5萬人。實際上我們就面臨著一個改革的任務，改革大體上有幾個方面：一是加快市場化改革的步伐，政府配置的公共資源減少了。如果政府拿了太多的資源基本上都配到大城市里了。二是省以下實行分稅制。當年改革的時候，省和中央實行分稅制，省以下沒有實行分稅制。現(xiàn)在是省、地、市都實行分稅制。徹底地分稅制是什么意思？就是我干多少活我要拿多少錢，財政收入可能會增長很大一部分。小城市如果進行這方面的改革，會拿到很多的份額。三是市縣分制。在中國只有新疆和海南是分的，和內地體制不一樣。內地正在搞省管縣的體制，就是為市縣分制做好準備。這在內地13個省市推進省管縣，把地級市直接越過。是這樣一種概念。
三、中西部地區(qū)中小城市面臨的挑戰(zhàn)和機遇。
第一，中國的中小城市一說起來大家千萬不要覺得它是一個概念，完全不同。中國的中小城市實際上已經(jīng)高度分化，東部沿海地區(qū)的中小城市，比如說百強縣之首昆山市，去年的財政收入400億。廣東省佛山市南海區(qū)的一個鎮(zhèn)前年的財政收入39億，這就是東部發(fā)達地區(qū)。和中西部地區(qū)相當多的小城鎮(zhèn)完全不同，中西部地區(qū)相當多的中小城市缺乏產(chǎn)業(yè)支撐，經(jīng)濟萎縮，人口在減少，這是現(xiàn)實。所以說因地制宜可能是非常重要的，中西部地區(qū)中小城市發(fā)展的重點先解決工業(yè)化的問題，其實大部分的工業(yè)化遠沒有完成。空城的原因就在于工業(yè)化沒有完成，沒有就業(yè)。這是城市建設更重要的原因。
第二，依靠低成本優(yōu)勢推動發(fā)展的時代已經(jīng)結束。
中西部地區(qū)和中小城市面臨著非常嚴峻的挑戰(zhàn)，東部地區(qū)小城市發(fā)展起來的時候是低成本的，勞動力資源也很豐富，土地隨便給。到現(xiàn)在勞動力上漲，土地成本提高，環(huán)保的成本在加大。因此中西部中小城市的發(fā)展其實面臨著一個非常嚴峻的挑戰(zhàn)。如何在一個高成本的條件下發(fā)展確實需要走新路，不可能延續(xù)老路。這是需要探索的。
第三，也有一個機遇，東部地區(qū)和大城市的產(chǎn)業(yè)正在成批成批地向中西部轉移。重慶的電子產(chǎn)業(yè)全部轉移，我們看的平板電腦、手機等。河南的鄭州富士康一個企業(yè)招收員工是20萬。這兩年新疆的大發(fā)展也得益于此。這是西部地區(qū)中小城市發(fā)展最大的機遇，因為東部的產(chǎn)業(yè)在轉移。所以在這樣的情況下，小城鎮(zhèn)、小城市如何發(fā)展，確實得走出一條自己的道路。
最后一個問題，對于昌吉談一點感受。我到新疆多次，我覺得就中小城市而言，一個庫爾勒、一個昌吉可以帶動新疆的中小城市的發(fā)展，而且建設水平、產(chǎn)業(yè)支撐、規(guī)劃以及城市建設可以和東部發(fā)達地區(qū)的小城市相媲美，沒有問題。這兩個城市都有一個特點，都有強大的產(chǎn)業(yè)支撐，這是鄂爾多斯(7.16, -0.03, -0.42%)和神木完全不一樣的。第二還有一個很好的規(guī)劃，嚴格執(zhí)行規(guī)劃，城市建設會非常漂亮。第三，可能對于中國中小城市發(fā)展非常有意義的是“三產(chǎn)”高度發(fā)達。昌吉財政收入有70%來源于“三產(chǎn)”，我覺得這是一個非常具有政府能力的事。另外昌吉還有一個特點，你們的城鄉(xiāng)收入差距(說一句不嚴謹?shù)脑?大概是全國中小城市當中最低的。我知道浙江是中小城市發(fā)展比較厲害的省，它的城鄉(xiāng)居民收入差距是2.5：1，全國是3：1，而昌吉1.5：1。我覺得不知道是什么現(xiàn)象，但這個非常具有特點。一個昌吉，一個庫爾勒完全有能力、有條件成為新疆城鎮(zhèn)化發(fā)展的升級版，這應該沒有問題。
習主席前兩天講到絲綢之路經(jīng)濟帶，對我們來說是機遇。總理也講到中西部是下一步最大的戰(zhàn)略迂回空間，還講到中國和南亞的經(jīng)濟走廊和新疆是有關系的。所以說新疆這個地方，昌吉也好，庫爾勒也好，將來有可能是承東啟西，承接內陸向西發(fā)展，承接中亞向內陸擴展，你是這樣的一個地方。所以我們祝福昌吉，祝福庫爾勒，祝福新疆。
謝謝大家。
